재결의 기속력에 반하고, 그 기속력의 내용 중 반복금지효에 위반하여 압류처분은 당연무효임

사 건 2014누4307 압류처분무효확인 원고, 항소인 학교법인 AA학원 피고, 피항소인 경주세무서장 제1심 판 결 대구지방법원 2014. 2. 7. 선고 2013구합10726 판결 변 론 종 결

2014. 6. 20. 판 결 선 고

2014. 7. 11.

1. 제1심 판결 중 아래에서 무효임을 확인하는 부분에 해당하는 원고 패소부분을 취소한다. 피고가 OO시 OO면 OO리 1295-1 답 8,530㎡, 같은 리 1295-2 답 4,473㎡ 같은 리 1295-7 답 1,782㎡에 대하여 한 2004. 10. 15.자 압류처분(2004. 10. 18. 접수 제59808호)은 무효임을 확인한다.

2. 원고의 나머지 항소를 기각한다.

3. 소송총비용 중 2/5는 원고가, 3/5은 피고가 각 부담한다. 청구취지 및 항소취지 제1심 판결을 취소한다. 피고가 OO시 OO면 OO리 산26 임야 12,694㎡에 대하여 한 1999. 3. 10.자 압류처분(1999. 3. 12. 접수 제12390호)과 OO시 OO면 OO리 1295-1 답 8,530㎡, 같은 리 1295-2 답 4,473㎡, 같은 리 1295-7 답 1,782㎡에 대하여 한 2004. 10. 15.자 압류처분(2004. 10. 18. 접수 제59808호)은 무효임을 확인한다(항소취지에 기재된 2004. 10. 18.자 압류처분은 2004. 10. 15.자 압류처분의 오기로 보인다).

이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는 제1심 판결 이유 해당 부분 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.

• 가. 피고의 주장 피고의 이 사건 각 처분에 무효사유가 없어 이 사건 소는 그 취소를 구하는 소로 보아야 하고, 이 사건과 같은 국세징수법 상의 처분에 관한 소는 전심절차를 거치도록 되어 있는데, 원고가 1999. 3.경 및 2004. 10.경 이 사건 각 처분서를 수령한 후 그로부터 13년 10개월 및 8년 3개월이 경과한 2013. 1. 15.경에야 비로소 조세심판원에 이 사건 각 처분을 다투면서 심판청구를 제기하였다가 그 불복청구기간 도과를 이유로 심판청구가 각하되었으므로, 결국 이 사건 소는 적법한 전심절차를 거치지 아니한 것으로 부적법 각하되어야 한다.
• 나. 판단 이 사건 소는 이 사건 각 처분이 당연무효임을 전제로 그 확인을 구하는 것임이 명백한바, 필요적 전치절차를 거쳐야 하는 소송을 포함하여 행정처분의 무효확인을 구하는 소송에서는 전심절차를 거칠 필요가 없고, 제소기간의 제한도 없으므로, 위와 같은 피고의 본안 전 항변은 이유 없다.

3. 이 사건 각 처분의 적법 여부에 관한 판단

• 가. 원고의 주장

1. 이 사건 토지에 대한 이 사건 ②처분의 무효 원고는 이 사건 토지를 원고 산하 BBB고등학교 야구부 운동장으로 사용하다가 야구부가 폐지되면서 방치하게 되었지만, 위 학교 조리과의 실습용 채소 재배 부지로 사용할 예정으로 있는 만큼, 이 사건 토지는 어디까지나 교육용 기본재산이다. 원고는 당초 경상북도 교육감으로부터 처분기간을 1990. 8. 20.까지로 정하여 이 사건 토지의 용도변경(교육용→수익용)허가 및 처분허가를 받으면서 위 기한까지 처분하지 못할 경우 그 허가의 효력을 상실하는 것으로 하였는데, 위 기한까지 이 사건 토지를 처분하지 못하였기 때문에 위 허가의 효력이 상실됨으로써 이 사건 토지는 여전히 교육용 기본재산으로 남아 있다. 경상북도 교육감 역시 2011. 5. 30. 피고에게 이 사건 토지가 원고의 교육용 기본재산이라고 기재되어 있는 원고의 기본재산 목록을 첨부하여 회신하였고, 재정경제원 국세심판소는 1997. 4. 14. 이 사건 토지가 교육용 기본재산이라는 이유로 피고의 이 사건 토지에 관한 1996. 5. 8.자 압류처분(이하 '이전 압류처분'이라고만 한다)을 취소하는 내용의 재결을 한 바도 있다. 위와 같은 점을 종합하면, 이 사건 토지는 사립학교법 제28조 제2항, 그에 따른 사립학교법 시행령 제12조 제1항 에서 규정하고 있는 교지(제1호), 실습 또는 연구시설(제4호)에 해당하여 그 처분 및 압류가 금지되는 교육용 기본재산에 해당하므로, 피고의 이 사건 ②처분은 강행법규에 반하는 것으로서 그 하자가 중대하고도 명백하여 무효이다. 더구나 이 사건 ②처분은 이전 압류처분에 대한 위 재결의 기속력에 반하여 그러한 점에서도 당연무효이다.

2. 이 사건 토지 및 임야에 대한 이 사건 각 처분(이 사건 ①, ②처분)의 무효 피고가 원고 소유의 교육용 기본재산인 이 사건 토지와 수익용 기본재산인 이 사건 임야를 압류하기 위해서는 사립학교법 제28조 제1항 의 규정에 따라 관할청의 허가를 받아야 한다. 그럼에도 불구하고 피고는 관할청의 허가 없이 이 사건 토지 및 임야에 대하여 이 사건 각 처분을 하였고, 그와 같은 하자는 중대하고도 명백한 것이므로, 이 사건 각 처분은 무효이다.

• 나. 관계법령 별지 관계법령 기재와 같다.
• 다. 판단

1. 이 사건 ②처분의 효력에 관하여

• 가) 이전 압류처분에 대한 국세심판소의 재결 다툼이 없거나 갑 제17호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 아래와 같은 사실이 인정된다.

(1) 원고는 1990. 11. 23. OO시 OO동 228-2 학교용지 17,274㎡를 제3자에게 양도하였고, 이에 피고는 1996. 2. 16. 원고에게 위 부동산의 양도차익에 대한 법인세 합계 OOOO원을 부과하였다.

(2) 원고가 이를 체납하자 피고는 1996. 3. 11. 독촉장을 발부한 후 1996. 5. 8. 이 사건 토지 및 임야를 포함한 토지 377,425㎡ 및 건물 등 부동산에 관하여 압류처분(이전 압류처분)을 하였다.

(3) 원고는 이에 불복하여 1996. 5. 10. 이의신청, 1996. 8. 5. 심사청구를 거쳐 1996. 11. 21. 재정경제원 국세심판소에 사건번호 96구OOOO호로 심판청구를 제기하였다.

(4) 당시 원고는 위와 같은 압류처분의 대상이 된 원고 소유의 부동산은 교육용 기본재산으로서 사립학교법 등 관련법령에 따라 경매목적물이 될 수 없는 부동산이므로 이를 압류함은 부동하다는 취지의 주장을 하였고, 이에 대하여 국세청장은 강제경매의 목적물이 될 수 있는지의 여부는 별론으로 하고, 압류금지재산은 아니므로 압류처분은 위법하지 않다는 취지의 주장을 하면서 이를 다투었다.

(5) 이에 대하여 재정경제원 국세심판소는 1997. 4. 14. 경상북도 교육감이 확인해준 원고 소유 재산현황에 의하면, 이 사건 토지를 비롯한 일부 부동산은 교육용 재산으로 등재되어 있음이 확인되는바, 압류처분의 대상이 된 원고의 부동산 중 사립학교 교육에 직접 사용되는 교육용 기본재산으로 인정되는 이 사건 토지 등 일부 부동산은 압류가 허용되지 않으며, 이 사건 임야를 비롯한 그 외 수익용 기본재산으로 인정되는 부동산에 대하여만 압류가 허용된다고 보아야 하므로, 교육용 기본재산과 수익용 기본재산 모두를 압류한 본 건 압류처분은 잘못이 있다는 이유로 원고의 청구 중 일부를 인용하는 내용의 재결(이하 '이 사건 재결'이라 한다)을 하였다.

(6) 재정경제원 국세심판소의 위 재결의 주문은 이 사건 토지를 비롯한 원고의 학교 교육에 직접 사용되는 부동산에 대한 압류를 취소하고, 그 나머지 심판청구는 기각한다는 취지이다.

• 나) 재결의 기속력

(1) 내용 및 판단기준 구 행정심판법(2010. 1. 25. 법률 제9968호로 전부개정되기 전의 것) 제37조 제1항은 "재결은 피청구인인 행정청과 그 밖의 관계행정청을 기속한다"고 규정하고 있다. 위와 같이 재결은 당해 처분에 관하여 재결주문 및 그 전제가 된 요건사실의 인정과 판단, 즉 처분 등의 구체적 위법사유에 관한 판단에 대하여 처분청을 기속하므로, 당해 처분에 관하여 위법한 것으로 재결에서 판단된 사유와 기본적 사실관계에 있어 동일성이 인정되는 사유를 내세워 다시 동일한 내용의 처분을 하는 것은 허용되지 않는다(대법원 2003. 4. 25. 선고 2002두3201 판결 등 참조). 그리고 여기서 말하는 기본적 사실관계에 있어서의 동일성 여부는 일반적으로 당해 처분과의 시간적·장소적 근접성, 행위의 태양·결과 등의 제반사정을 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것인바, 처분사유에 대한 법률적 평가 이전에 구체적인 사실에 착안하여 그 기초가 되는 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지 여부에 따라 이를 판단하여야 한다(대법원 2001. 9. 28. 선고 2000두8684 판결 등 참조). 이 경우 법률적 평가 내지 근거만을 달리하거나 불특정·불명확한 사실관계를 구체적으로 명확하게 하는 것은 기본적 사실관계가 동일한 것에 불과하다고 보아야 할 것이다.

(2) 효과 처분의 취소, 변경재결, 무효등확인재결 등 재결이 있으면 처분청 등 관계행정청은 그 재결에 저촉되는 행위를 할 수 없으며, 이는 기속력의 소극적 효과로서 피청구인인 행정청과 관계행정청은 부작위의무(반복금지효)가 발생하는바, 동일한 사실관계에서 동일한 당사자에 대하여 동일한 내용의 처분을 반복하여서는 아니된다. 한편, 처분청이 반복금지효에 위반하여 동일한 사실에 관하여 동일한 처분을 행한 경우에 이는 무효사유에 해당한다 할 것이다. 취소 가능한 사유에 불과하다고 해석하면 당해 처분이 제소기간 등의 경과 등으로 확정력이 발생할 수 있어 행정심판법이 기속력을 인정하고 있는 취지에 반할 수 있기 때문이다(대법원 1989. 9. 12. 선고 89누985 판결 등 참조).

• 다) 이 사건 ②처분이 이 사건 재결의 기속력에 반하는지 여부 위와 같은 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, 이전 압류처분에 대한 재정경제원 국세심판소의 행정심판 재결(이 사건 재결)의 주문은 이 사건 토지를 포함한 일부 교육용 기본재산에 대한 피고의 이전 압류처분을 취소한다는 것이고, 그 전제가 된 요건사실은 이 사건 토지가 교육용 기본재산에 해당한다는 것으로, 이는 경상북도 교육감을 통해 확인한 원고 소유의 재산등재 현황을 보고 이루어진 것이다. 반면, 이 사건 ②처분은 기본적으로 앞서 본 원고의 동일한 법인세 체납을 근거로 이 사건 토지가 수익용 기본재산에 해당한다는 판단에 따라 이루어진 것인데, 피고의 답변서에 의하면 위 재결 이후 이 사건 토지에 관한 현황조사 결과 농지로 사용되고 있고, 제3자들이 그에 기해 쌀소득직불금을 수령하고 있었음을 그 근거로 하고 있는 점(더욱이 이 사건 토지가 이미 실제로는 수익용 기본재산으로 변경되어 있었다는 것은 제1심 법원의 경상북도 교육감에 대한 사실조회 등 이 사건 소송과정에서 비로소 밝혀진 것에 불과하고, 이 사건 ②처분 당시에는 그와 같은 점을 근거로 하지도 않았다)에서 이는 이전 압류처분과 비교하여 그 법률적 평가만을 달리하거나 불명확한 사안을 보충하여 명확하게 한 것에 불과하며, 그 기초가 되는 사회적 사실관계에 있어서는 아무런 변동이 없는 경우라 할 것이므로, 이전 압류처분의 구체적 위법사유와 기본적 사실관계에 있어 동일성이 인정되는 경우에 해당한다. 따라서 이 사건 ②처분은 이전 압류처분에 대한 이 사건 재결의 기속력에 반하고, 그 기속력의 내용 중 반복금지효에 위반하여 동일한 사실에 관하여 동일한 처분을 행한 경우에 해당하므로, 원고 주장의 나머지 무효사유에 대하여 더 나아가 살필 필요 없이 당연무효라고 봄이 상당하다.

2. 이 사건 ①처분의 효력에 관하여

• 가) 수익용 기본재산에 대한 압류처분의 허부 사립학교법 제28조 제1항, 제2항, 사립학교법 시행령 제12조 제1항 에 의하면, 학교법인이 매도하거나 담보에 제공할 수 없는 교지, 교사 등을 제외한 기본재산(수익용 기본재산)에 대하여는, 학교법인이 이를 매도, 증여, 임대, 교환 또는 용도변경하거나 담보에 제공하고자 할 때 또는 의무의 부담이나 권리의 포기를 하고자 할 때에는 관할청의 허가를 받아야 한다고 제한하고 있을 뿐이므로, 관할청의 허가를 받을 수 없는 사정이 확실하다고 인정되는 등의 특별한 사정이 없는 한, 이러한 기본재산에 대한 압류는 허용된다고 할 것이다(대법원 2003. 5. 16. 선고 2002두3669 판결 등 참조). 한편, 이 사건 임야가 수익용 기본재산에 해당한다는 점에 관하여는 당사자 사이에 다툼이 없고, 더하여 이 사건 임야의 처분 등에 관하여 관할청의 허가를 받을 수 없는 사정이 확실하다는 점을 인정할 별다른 사정이 없으므로, 이 사건 임야에 대한 압류는 허용된다고 봄이 상당하다. 따라서 이 사건 ①처분이 당연무효라고 볼 수 없어 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
• 나) 관할청의 허가에 관한 원고의 주장 이에 대하여 원고는, 학교법인의 학교경영재산기준령에 따른 수익용 기본재산 확보기준에 의하면 원고의 경우 학급당 OOOO원의 수익용 기본재산을 확보하여야 하고, 원고는 중학교 17학급, 고등학교 27학급으로 이루어져 있어 결국 총 OOOO원의 수익용 기본재산이 확보되어 있어야 하므로, 이 사건 임야가 수익용 기본재산의 전부임을 감안할 때 관할청이 이 사건 임야의 처분 등을 허가하지 않을 충분한 사정이 있다는 취지의 주장을 하고 있다. 그러므로 보건대, 앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 모아 보면, 원고의 수익용 기본재산으로 이 사건 임야 외에 다른 부동산이 추가로 있는 것으로 보이고, 이 사건 토지 또한 앞서 본 행정심판 재결(이 사건 재결)의 내용과는 변론으로 실제 법적 성격은 수익용 기본재산으로 볼 사정이 있으며, 그 외 원고의 보유 현금 등 기타 재산이 존재하는 것으로 인정되는바, 그와 같은 점에 비추어 원고의 재정상태가 기본재산에 관한 최소한의 기준을 충족하지 못한다고 쉽사리 단정하기 어려우므로, 위와 같은 원고 주장의 사유만으로 관할청이 이 사건 임야의 처분 등을 허가하지 않을 것임이 확실한 사정이 있다고 인정할 수는 없다.

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 위와 같이 이 사건 ②처분의 무효확인을 구하는 범위 내에서 이유 있어 이를 인용하고, 그 나머지 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 제1심 판결 중 이와 결론을 일부 달리한 이 사건 ②처분이 무효임을 확인하는 부분에 해당하는 원고 패소부분은 부당하므로 이를 취소하고, 이 부분에 대한 원고의 청구를 인용하며, 그 나머지 부분은 정당하므로 이 부분에 대한 원고의 항소를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.