적법한 불복청구인지 여부

심판청구번호 국심1999중 2560(2000. 6.26) 요 처분청은 청구인이 1975.3.15 취득하여 보유하여 오던 ○○도 ○○시 ○○구 ○○○동 ○○○ 전 4,562㎡(이하 “쟁점토지”라 한다)에 대한 1990.1.1∼1992.12.31까지의 과세기간의 토지초과이득세 41,560,730원의 납세고지서를 1993.11.29 공시송달하고, 청구인이 동 토지초과이득세를 체납하자 1994.6.18 국세체납을 사유로 쟁점토지를 압류한 후, 체납세액의 징수를 위하여 1998.7.7 성업공사에 쟁점토지를 공매대행 의뢰하고 성업공사는 1999.6.16 쟁점토지를 공매하여 낙찰된 후 쟁점토지의 소유권이 1999.8.16 청구외 방○○○에게 이전되었다. 청구인은 이에 불복하여 1999.9.8 심사청구를 거쳐 1999.11.17 이 건 심판청구를 제기하였다.

2. 청구인 주장 및 국세청장 의견

• 가. 청구인 주장 처분청은 청구인의 재산세 납세 송달주소지가 ○○시 ○○구 ○○○동 ○○○인 사실을 알면서도 토지초과이득세 고지서를 종전 주소지인 ○○시 ○○구 ○○○동 ○○○으로 송달한 후, 거주지 불명을 이유로 공시송달처리하여 위 부과처분에 대한 불복기간을 도과시킴으로써 청구인이 이에 대하여 이의신청 또는 심사(심판)청구를 거치고 헌법소원을 청구할 수 있는 등의 절차적 이익을 박탈하였고, 그 실질적인 측면에서는 위헌법률에 의하여 과세한 것으로서 하자가 중대 명백하여 당연무효의 처분이라 할 것이고, 따라서 이 사건 체납처분으로 행하여진 처분청의 공매처분은 무효인 부과처분을 실현하기 위한 것으로 역시 당연무효이며, 통상의 경우 압류는 납세자가 독촉장 또는 납부최고서를 송달받고, 그 지정된 기한까지 조세와 가산금을 완납하지 아니한 때에 할 수 있는 것이나 이 사건 압류처분은 납세자인 청구인에게 압류에 앞서 독촉장을 발송하지 아니하여 청구인의 절차적 이익을 침해하여 당연무효라 할 것이므로 이 사건 공매처분은 그 절차적 하자를 승계하여 또한 당연무효이고, 가사, 이 사건 공매처분의 전제가 된 위 부과처분이 당연무효에 해당하지 아니하여 그 하자가 이 사건 공매처분에 당연히 승계되지 않는다고 하더라도 이 사건 공매처분은 국세징수법 제68조 소정의 공매통지 요건을 흠결한 것으로서 위법하여 마땅히 취소되어야 한다.
• 나. 국세청장 의견 처분청은 1990.1.1부터 1992.12.31까지의 과세기간에 대한 토지초과이득세의 납세고지서를 1993.11.29 공시송달하고 1994.6.18 국세체납을 이유로 쟁점토지를 압류하였으므로 외국에 주소를 둔 청구인은 납세고지서의 송달효력이 있는 1993.12.11 및 압류등기접수일인 1994.6.18부터 90일이내에 심사청구를 제기하여야 하며, 적어도 처분의 존재를 안 날인 1994.10.2부터 90일이내에 심사청구를 하여야 함에도 불구하고 이 기간을 경과하여 1999.9.8 본 심사청구를 제기하였으므로 이는 청구기간이 경과한 부적법한 청구라 할 것이고, 공매처분이 불복청구의 대상인지에 대하여 살펴보면, 공매처분은 압류처분에 대한 후속조치로서 행정청의 공권력에 의하여 국민에게 권리를 설정하거나 의무를 명하는 행위 및 법적효과를 발생케하는 행위가 아니므로 불복청구의 대상이 아니고, 그 선행처분인 압류처분에 대하여 불복청구를 제기하여야 되는 것으로 판단되므로 이 건 심사청구는 청구기한이 경과한 부적법한 청구로 판단된다.

• 가. 쟁점

(1) 적법한 불복청구인지 여부와

(2) 쟁점토지에 대한 공매처분의 당부를 가리는 데 있다.

• 나. 관련법령 국세기본법 제11조 제1항 에서 『서류의 송달을 받아야 할 자가 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 서류의 요지를 공고한 날로부터 14일이 경과함으로써 제8조의 규정에 의한 서류의 송달이 있는 것으로 본다.

1. 주소 또는 영업소가 국외에 있고 그 송달이 곤란한 경우

2. 주소 또는 영업소가 분명하지 아니한 경우

3. 제10조 제4항에서 규정한 자가 송달할 장소에 없는 경우로서 등기우편으로 송달하였으나 수취인의 부재로 반송되는 경우 등 대통령령이 정하는 경우』를 규정하고 있고, 같은법시행령 제7조에서는 『법 제11조 제1항 제2호에서 “주소 또는 영업소가 분명하지 아니한 경우”라 함은 주민등록표·법인등기부 등에 의하여도 이를 확인할 수 없는 경우를 말한다.』고 규정하고 있으며, 같은영 제7조의 2에서는『법 제11조 제1항 제3호에서 “대통령령이 정하는 경우”라 함은 다음 각호의 1에 해당하는 경우를 말한다.

1. 서류를 등기우편으로 송달하였으나 수취인이 부재중인 것으로 확인되어 반송 됨으로써 납부기한내 송달이 곤란하다고 인정되는 경우

2. 세무공무원이 2회 이상 납세자를 방문하여 서류를 교부하고자 하였으나 수취 인이 부재중인 것으로 확인되어 납부기한내에 송달이 곤란하다고 인정되는 경우』를 규정하고 있다. 또한 같은법 제61조 제1항에서는 『심사청구는 당해 처분이 있은 것을 안 날(처분의 통지를 받은 때에는 그 받은 날)부터 90일 이내에 제기하여야 한다.』고 규정하고 있다. 국세징수법(1994.12.22 개정되기 전의 것) 제23조 제1항에서 『국세를 그 납부기한까지 완납하지 아니한 때에는 세무서장·시장 또는 군수는 납기경과 후 7일이내에 독촉장을 발부하여야 한다.(단서생략)』고 규정하고, 같은법 제24조 제1항에서는 『세무공무원은 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 납세자의 재산을 압류한다.

1. 납세자가 독촉장(납부최고서를 포함한다. 이하같다)을 받고 지정된 기한까지 국세와 가산금을 완납하지 아니한 때(이하생략)』라고 규정하고 있으며, 같은법 제61조에서는 제1항에서 『세무서장은 압류한 동산·유가증권·부동산·무체재산권과 제41조 제2항의 규정에 의하여 체납자에게 대위하여 받은 물건(통화를 제외한다)을 대통령령이 정하는 바에 의하여 공매에 붙인다. 다만, 세무서장은 압류한 재산의 공매에 전문지식이 필요하거나 기타 특수한 사정이 있어 직접 공매하기에 적당하지 아니하다고 인정되는 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 금융기관부실자산등의 효율적 처리 및 성업공사의 설립에 관한 법률에 의하여 설립된 성업공사(이하 “성업공사”라 한다)로 하여금 이를 대행하게 할 수 있으며, 이 경우의 공매는 세무서장이 한 것으로 본다.』고 규정하고 있으며, 같은법 제68조에서는 『세무서장은 제67조 제2항의 규정에 의한 공고를 한 때에는 즉시 그 내용을 체납자·납세담보물소유자와 그 채권상에 전세권·질권·저당권 기타의 권리를 가진 자에게 통지하여야 한다.』고 규정하고 있다.

• 다. 사실관계 및 판단

(1) 이 건 사실관계를 살펴본다. (가) 청구인이 이 건 토지초과이득세 부과처분전인 1975.10.20경 국외(미국)이주한 사실과 처분청이 1990.1.1∼1992.12.31까지의 과세기간에 대한 토지초과이득세의 납세고지서를 청구인의 주민등록상의 주소지인 ○○시 ○○구 ○○○동 ○○○로 송부하였으나 청구인이 거주하지 아니하여 반송되자, 처분청이 이 건 토지초과이득세 납부고지서를 1993.11.29 공시송달한 사실에 대하여는 달리 다툼이 없다. (나) 1994.6.18 처분청이 쟁점토지를 압류하고, 1994.10.12 청구인의 조카 최○○○의 주소지인 ○○시 ○○구 ○○○동 ○○○로 공매예고통지한 사실이 공매예고통지서에 의하여 확인되고, 청구인은 이 건 토지초과이득세중 1994.12.27 10,000,000원, 1995.7.4 10,000,000원, 1996.9.30 7,782,070원, 1996.12.23 7,000,000원 합계 34,782,070원을 분납한 사실이 토지초과이득세 분납 영수증에 의하여 확인된다. (다) 처분청은 1998.7.7 토지초과이득세 잔여세액(18,000,000원)의 납부가 없자 성업공사에 쟁점토지의 공매대행을 의뢰하고 청구인(송달주소: ○○도 ○○군 ○○읍 ○○○리 ○○○)에게 공매대행통지서를 발송하였으며, ○○○공사 사장은 1999.1.7 청구인(송달주소: ○○도 ○○군 ○○읍 ○○○리 ○○○)에게 공매통지서를 발송(공매일: 1999.1.25, 매각예정가격: 1,250,250,000원)한 후 쟁점토지의 공매가 유찰됨에 따라 다시 1999.6.1 청구인(송달주소: ○○시 ○○구 ○○○동 ○○○)에게 공매통지서(공매일: 1999.6.16, 예정가격: 750,150,000원)를 발송하였고, 동 통지서가 송달되지 아니하자 같은 날 이를 공시송달한 사실이 공매대행통지서 및 공매통지서와 공시송달서등 처분자료에 의하여 확인된다. (라) 이에따라 쟁점토지는 위 제2차 공매일(1999.6.16)에 청구외 방○○○에게 낙찰되어 1999.8.16 동인에게 공매를 원인으로 소유권이전된 사실이 쟁점토지의 등기부등본에 의하여 확인된다.

(2) 먼저, 청구인의 전심절차(심사청구)가 청구기한이 경과하지 않은 적법한 청구인지에 대하여 살펴본다. 위의 사실관계에 의하면 쟁점토지는 1999.6.16 공매된 사실이 확인되고, 이 건 공매는 체납세액을 징수하기 위한 국세징수처분이며, 청구인은 공매처분일로부터 90일이내인 1999.9.8 심사청구에 의하여 최초로 불복한 사실이 확인되므로 청구인이 한 심사청구는 국세기본법에서 규정하고 있는 불복청구기한내의 청구에 해당한다 할 것이므로 적법한 전심절차를 거친 것으로 판단된다.

(3) 청구주장이 타당한지에 대하여 살펴본다. (가) 처분청의 토지초과이득세 부과처분이 절차상의 하자로 인하여 당연무효인지 여부에 대하여 살펴본다. 청구인은 처분청이 청구인의 재산세 납세 송달주소지가 청구인의 조카 최○○○의 주소지인 ○○시 ○○구 ○○○동 ○○○로 되어 있는 사실을 알면서도 이 건 토지초과이득세 부과처분을 청구인의 종전주소지인 ○○시 ○○구 ○○○동 ○○○으로 송달한 후 거주지 불명을 이유로 공시송달하여 부과처분에 대한 불복기한을 도과시킴으로써 절차적이익을 박탈하였다고 주장하나, 청구인이 청구인의 납세주소지를 처분청에 신고한 사실이 달리 확인되지 아니하고, 처분청이 청구인의 조카의 주소지인 ○○시 ○○구 ○○○동 ○○○로 청구인의 납세주소지를 인지하고 있었다는 사실도 확인되지 아니한 반면, 청구인이 이 건 토지초과이득세 고지전 해외이주하여 국내에 주소를 두고 있지 아니한 사실과 처분청이 토지초과이득세 납부고지서를 공시송달한 사실에 대하여는 다툼이 없으므로 이 건 관련법령인 국세기본법상의 송달방법에 의하여 공시송달한 처분청의 처분이 절차상의 하자가 있다고 보기 어려운 것으로 판단된다. (나) 쟁점토지의 압류처분이 절차상의 중대한 하자가 있는 처분으로서 무효이므로 선행처분인 압류처분의 하자가 후행처분인 공매처분에 승계되어 이 건 공매처분도 무효인 처분인지 여부에 대하여 살펴본다. 청구인은 쟁점토지의 압류처분전 처분청이 청구인에게 독촉장을 발송하여야 하나 독촉장의 발송없이 쟁점토지를 압류처분하여 압류절차상의 중대하고 명백한 하자가 있어 당연무효이므로 후행처분인 이 건 공매처분 역시 무효라는 주장인 바, 설령, 청구인의 주장과 같이 쟁점토지의 압류요건인 독촉장의 발부가 없었다 하더라도 위와같은 압류요건의 흠결이 중대하고 명백한 하자로서 당연무효라고 보기는 어렵다 할 것이고(같은뜻: 대법원 84누107, 1984.9.25, 대법원 81누360, 1982.7.13, 대법원 83누527, 1984.1.24), 쟁점토지의 압류처분과 공매처분은 각각 독립된 별개의 처분이므로 위와같이 압류처분에 흠결이 있다 하더라도 당연무효가 아닌 경우에는 그 하자가 공매처분에도 승계된다고 보기는 어렵다 할 것이다. 따라서 압류처분이 당연무효이므로 이 건 공매처분도 무효라는 청구주장은 이를 받아들이기 어려운 것으로 판단된다. (다) 이 건 공매처분이 공매통지요건의 흠결에 따라 위법한 처분으로서 취소되어야 하는지 여부에 대하여 살펴본다. 청구인은 이 건 공매처분이 공시송달과정에 있어서 국세징수법상의 공매통지 요건을 흠결한 경우이므로 취소되어야 한다는 주장이나, 청구인이 외국에 거주하고 있어 처분청이 공매통지서를 공시송달한 사실이 확인되고 있을 뿐만 아니라, 공매통지는 공매사실 자체를 체납자에게 알려주는데 불과한 것이므로 공매요건으로 볼 수는 없는 것으로서 공매통지없이 공매를 하거나 공매통지서를 공시송달하였다 하더라도 당해 공매처분이 위법하다고 할 수는 없다 할 것이다(같은뜻: 국심97구3083, 1998.7.14, 국심94경5942, 1995.10.9외 다수).

• 라. 결론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유없으므로 국세기본법 제81조 및 제65조 제1항 제2호의 규정에 의하여 주문과 같이 결정한다.