양도일 현재까지 10년여 동안 농지로 사용되지 아니하다가 공공사업용지로 수용된 토지를 일시적인 휴경농지로 보아 양도소득세 및 농어촌특별세를 면제할 수 있는지 여부(기각)

[주 문] 심판청구를 기각합니다.

[이 유]

1. 처분개요 청구인은 부산광역시 북구 OO동 OOOO 답 116㎡, 같은동 OOOOOO 답 426㎡, 같은동 OOOOOO 답 582㎡ 합계 3필지의 토지 1,124㎡(이상의 토지를 이하 “쟁점토지”라 한다)를 1995.12.30 부산광역시 OOOO공사의 수용(협의매수)에 응하여 공공사업용 토지로 양도한 후 1996.2.26 자산양도차익 예정신고시 조세감면규제법상 공공사업용토지등에 대한 양도소득세등의 감면규정을 적용하여 감면세액을 차감계산하고 양도소득세 6,673,600원과 농어촌특별세 10,784,540원을 자진신고납부한 후 1997.5월 쟁점토지의 양도는 8년 이상 자경한 농지의 양도로서 양도소득세 및 농어촌특별세는 전액 면제되어야 한다는 경정청구를 하였다. 처분청은 쟁점토지가 양도소득세 및 농어촌특별세가 면제되는 농지에 해당하지 아니한다는 이유로 1997.6.3 청구인에게 경정청구를 거부하는 내용의 통지를 하였다. 청구인은 이에 불복하여 1997.7.29 이의신청과 1997.10.10 심사청구를 거쳐 1998.2.4 심판청구를 제기하였다.

2. 청구주장 및 국세청장 의견

• 가. 청구주장 청구인은 쟁점토지를 취득한 후 1985년까지 자경하여 왔으나 1985년부터 쟁점토지가 청구인의 의사와 무관하게 부산광역시의 쓰레기매립장으로 사용되다가 그 후 부산광역시 OOOO공사에 수용되었는 바, 쟁점토지가 쓰레기매립장으로 된 것은 청구인에게 귀책사유가 있는 것이 아니고 농지개량을 위한 것이었으며, 쟁점토지 양도당시에는 일시적으로 휴경한 것이므로 쟁점토지의 양도를 8년 이상 자경한 농지의 양도로 인정하여 양도소득세 및 농어촌특별세를 면제하여야 한다.
• 나. 국세청장 의견 농지라 함은 경작에 사용하는 토지를 말하는 것이고 사실상 경작에 사용되지 아니하는 경우에는 그 형상이 경작할 수 있는 상태에 놓여져 있다고 하여도 농지로 볼 수는 없는 것이며(대법원 88누 6252, 1989.2.14), 또한 자의든 타의든 경작에 사용하지 아니한 경우에는 그 사유에 불구하고 일시적인 휴경상태에 놓여져 있는 때를 제외하고는 농지로 보지 아니하고 양도소득세를 과세하는 것이므로(대법원 91누 7442, 1991.11.12 국세청 재산 01254-3242, 1986.11.1외 다수) 1985년부터 1987년까지 쓰레기매립장으로 작물보상을 받고 부산광역시에 사용토록 하여 그 후 양도일인 1995.12.30까지 사실상 경작에 사용되지 못한 쟁점토지를 농지로 보기는 어렵다 하겠고, 나아가 작물의 재배를 하지 못한 사유가 쓰레기매립장으로 지정됨에 따른 공법상의 행정처분으로 이루어졌다고 하더라도 세법과는 법적인 근거를 달리하므로 세법이 명문의 규정에 의하여 농지로 보도록 규정하지 아니하는 이상 농지라 하기는 어려우며 더욱이 조세감면 및 특례와 그 규제에 관하여 규정하는 조세감면규제법의 목적에 비추어 공법상의 부득이한 사유가 있었다는 이유만으로 경작에 사용되지 아니한 토지를 농지로 보고 조세감면에 관한 규정을 적용할 수는 없는 것으로 판단된다(같은뜻: 국심97구 878, 1997.9.27).

3. 심리 및 판단

• 가. 쟁점 이 건 심판청구의 다툼은 양도일 현재까지 10년여 동안 농지로 사용되지 아니하다가 공공사업용지로 수용된 쟁점토지를 일시적인 휴경농지로 보아 양도소득세 및 농어촌특별세를 면제할 수 있는지 여부를 가리는데 있다.
• 나. 관련법령

(1) 조세감면규제법 제55조【자경농지에 대한 양도소득세 등의 면제】제1항 본문은 “다음 각호의 1에 해당하는 자가 8년 이상 계속하여 직접 경작한 토지로서 농지세의 과세대상(…생략…)이 되는 토지중 대통령령이 정하는 토지의 양도로 인하여 발생하는 소득에 대하여는 양도소득세 또는 특별부가세를 면제한다”고 규정하고 있고 그 제1호는 “대통령령이 정하는 바에 따라 농지소재지에 거주하는 거주자”를 규정하고 있으며, 같은법시행령 제54조 제2항 본문은 법 제55조 제1항 제1호에서 “대통령령이 정하는 바에 따라 농지소재지에 거주하는 거주자”라 함은 8년 이상 다음 각호의 1에 해당하는 지역에 거주하면서 경작한 거주자를 말한다고 규정하고 있고 그 제1호는 “농지가 소재하는 시·구(특별시와 직할시의 구를 말한다. 이하 이항에서 같다)·읍·면 안의 지역”을 규정하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제26조【농지의 범위】제1항은 “영 제54조 제1항에 규정된 농지는 전·답으로서 지적공부상의 지목에 관계없이 실지로 경작에 사용되는 토지로 하며, (이하생략)”라고 규정하고 있고, 같은 조 제2항 본문은 “영 54조 제1항의 규정에 의한 토지에의 해당여부의 확인은 다음 각호에 의한다.”고 규정하고 있으며, 그 제1호는 “등기부등본 또는 토지대장등본에 의하거나 세무서장의 조사에 의하여 양도자가 8년 이상 소유한 사실이 확인되는 토지일 것”을, 그 제2호는 “주민등록표등본·농지세납세증명서 기타 시·구·읍·면·동의 장이 발급하는 증명서 또는 세무서장의 조사에 의하여 양도자가 8년 이상 농지소재지에 거주하면서 자기가 경작한 사실이 있고 양도일 현재 농지임이 확인되는 토지일 것”을 규정하고 있다.

(2) 농어촌특별세법 제4조【비과세】본문은 “다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 농어촌특별세를 부과하지 아니한다.”고 규정하고 있고, 그 제2호는 “농어민(양축가를 포함한다. 이하 같다) 또는 농어민을 조합원으로 하는 단체(…생략…)에 대한 감면으로서 대통령령이 정하는 것”을 규정하고 있으며, 같은법시행령 제4조 제1항 본문은 법 제4조 제2호에서 “대통령령이 정하는 것”이라 함은 다음 각호의 1에 해당하는 감면을 말한다고 규정하고 있고, 그 제1호는 “조세감면규제법…·제55조·…제63조〔조세감면규제법 제55조 제1항 제1호 또는 제2호에 해당하는 자가 직접 경작한 토지(8년 이상 경작기간은 이를 적용하지 아니한다)로서 농지세 과세대상(…생략…)이 되는 토지에 한한다〕…의 규정에 의한 감면”을 규정하고 있다. 한편, 조세감면규제법 제63조【공공사업용 토지 등에 대한 양도소득세 등의 감면】 제1항 본문은 “다음 각호의 1에 해당하는 토지 또는 건물(…생략…)의 양도로 인하여 발생하는 소득에 대하여는 양도소득세 또는 특별부가세의 100분의 30(토지 등의 양도대금을 대통령령이 정하는 채권으로 지급받는 분에 대하여는 100분의 45)에 상당하는 세액을 감면한다.(단서 생략)”고 규정하고 있고, 그 제1호는 “공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법이 적용되는 공공사업에 필요한 토지 등을 당해 공공사업의 시행자에게 양도함으로써 발생하는 소득”을 규정하고 있다.

• 다. 사실관계 청구인이 쟁점토지를 양도할 때까지의 이용현황을 살펴보면, 첫째, 쟁점토지가 소재한 지역은 농경지이나 대부분이 상습적으로 침수가 되고 모래땅이어서 효율적인 영농이 어려움에 따라 지주대표인 부산광역시 북구 OO동장외 4인은 이를 매립하여 토지이용도를 제고하고자 1985.1월 부산광역시에 쓰레기 매립을 건의하였다. 둘째, 부산광역시장과 지주대표인 부산광역시 북구 OO동장외 4인은 1985.2.18 쓰레기 매립기간 및 조건을 담은 협약서를 작성하게 되었으며, 이에 따라 1985.4월부터 1987.4월까지 부산광역시에서 쟁점토지가 소재한 지역을 쓰레기매립장으로 사용한 사실이 확인된다. 셋째, 쟁점토지가 소재한 지역은 쓰레기매립이 끝난 1987.4월이후 1995.12.30 수용당시까지도 매립쓰레기에서 발생하는 침출수 및 가스와 가스배출관 시설 때문에 농사를 짓지 못하였고 이에 대하여는 다툼이 없다. 넷째, 쟁점토지가 소재한 지역일대는 1988.12.21에 택지개발예정지구로 지정(건설교통부 고시 제655호)되었고, 1995.12.30에 택지개발사업 실시계획승인으로 인하여 용도지역이 자연녹지지역에서 주거지역으로 변경되었으며, 같은 날 부산광역시 OOOO공사는 쟁점토지를 수용한 것으로 확인된다.
• 라. 판단 관련법령에 의하면 양도소득세와 농어촌특별세 면제대상 토지는 농지소재지에 거주하는 농민이 8년 이상 경작한 토지(농어촌특별세 면제의 경우에는 8년 이상 경작기간은 적용하지 아니함)로서 양도일 현재 농지인 토지에 한하는 것으로 되어 있고, 공부상 지목이 농지라고 하더라도 양도일 현재 실제로 경작하고 있지 아니하는 토지는 농경지로서 사용되지 아니하고 있는 것이 토지소유자의 자의에 의한 것이든 타의에 의한 것이든 일시적인 휴경상태에 있는 것이 아닌 한 양도일 현재 농지라고 볼 수 없는 것이므로(같은뜻: 대법원 91누 7442, 1991.11.12) 쓰레기매립으로 인하여 양도일 현재까지 10여년간 경작하고 있지 아니한 쟁점토지는 양도소득세와 농어촌특별세 면제대상 토지에 해당되지 않는 것으로 판단된다(같은뜻: 국심 97부 878, 1997.9.25).
• 마. 결론 이 건 심판청구는 심리결과 청구인의 주장이 이유 없다고 인정되므로 국세기본법 제81조 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다.