종합부동산세 과세기준일 현재 집배송센터의 부속토지는 별도합산과세대상으로 구분하는 것이 타당하며, 창고는 ‘건축 중인 건축물’로 볼 수 없고 그 부속토지는 별도합산과세대상에 해당하지 않음
종합부동산세 과세기준일 현재 집배송센터의 부속토지는 별도합산과세대상으로 구분하는 것이 타당하며, 창고는 ‘건축 중인 건축물’로 볼 수 없고 그 부속토지는 별도합산과세대상에 해당하지 않음
주 문
1. 처분청은 청구인에 대하여 2008. 12. 26.자로 한 종합부동산세 1,195,674,590원 및 농어촌특별세 239,134,910원의 부과처분과 2009. 2. 13.자로 한 종합부동산세 2,643,079,230원 및 농어촌특별세 528,615,830원에 대한 경정거부처분 중 2006년도 귀속분부터 2008년도 귀속분까지의 화물터미널 집배송센터 건축물의 부속 토지에 대하여는 종합부동산세와 농어촌특별세를 별도 합산과세대상 세율을 적용하여 산출한 세액으로 경정하여야 한다.
2. 주위적 청구 및 나머지 예비적 청구를 각 기각한다.
(1) 주위적 청구이유 이 사건 토지는 구 화물유통촉진법(2007. 8. 3. 법률 제○○호로 법률의 제명이 물류정책기본법으로 변경되어 전부 개정되기 전의 것) 제28조의 규정에 따라 화물터미널 공사시행 인가를 받은 청구법인이 사용하는 화물터미널용 토지에 해당되므로 이 사건 토지의 과세대상 유형을 2005년도 귀속분은 별도합산과세대상으로, 2006년도 귀속분부터 2008년도 귀속분까지는 분리과세대상으로 구분하여 종합부동산세 등을 부과해야 하는데도 처분청에서 이 사건 토지를 화물터미널용 토지로 인정하지 않은데 터 잡은 이 사건 부과처분과 경정거부처분은 부당하다는 것이다.
(2) 예비적 청구이유 설령 이 사건 토지를 화물터미널용 토지에 해당되지 않는 것으로 본다고 하더라도, 화물터미널 건축에 반대하는 집단민원이 지속적으로 제기되는 등의 불가피한 사유로 건축공사가 중단된 ‘창고 및 화물터미널 집배송센터’는 건축 중인 건축물로, 실제 사용 중에 있는 ‘지하배수설비’는 시설물로 보아 그 부속토지(건축물은 바닥면적의 3배, 시설물은 수평투영면적의 3배)는 별도합산과세대상으로 구분하여 종합부동산세 등을 부과해야 하는데도 처분청에서 위 건축 중인 건축물과 사용 중인 지하배수설비의 부속토지까지도 종합합산과세대상으로 적용하여 이 사건 부과처분 및 경정거부처분을 한 것은 부당하다는 것이다.
(1) 청구법인은 2001. 5. 11. ○○○○시로부터 이 사건 토지에 대하여 유통시설업무설비 등의 도시계획시설인가를 받은 후, ○○○○시 ○○구(이하 ‘○○구’라 한다)로부터 [표 1]과 같은 내용의 건축허가를 받아 창고(지상 2층, 건축면적 5,171.04㎡, 건축연면적 10,805.72㎡)를 제외한 나머지 건물 등을 완공하여 사용하고 있다. [표 1] 청구법인의 건축물 건축허가 및 사용승인 등 현황
(2) 청구법인은 2003. 2. 21. ○○구에 화물터미널 집배송센터 건축물(지하 2층 지상 6층, 건축연면적 29,346.32㎡, 이하 ‘집배송센터’라 한다)을 신축하기 위하여 건축허가를 신청하였고, 같은 해 4. 10. ○○○○시로부터 이 사건 토지에 대하여 구 화물유통촉진법 제28조 제3항의 규정에 따라 화물터미널 공사시행인가를 받았다.
(3) ○○구에서는 이 사건 토지 인근 도로의 교통정체 현상이 가중되고 있고2003. 4. 25. ○○○○시에 이 사건 토지의 도시계획시설 결정을 재검토하여 달라고 건의하였다는 사유로 청구법인에게 위 ‘(2)항’의 건축허가 처리를 일시 보류한다는 취지의 통지를 한 후, ○○○○시로부터 도시계획시설결정 내용을 변경할 계획이 없다는 회신을 받자 다시 청구법인에게 인근 주민들의 집배송센터 건축반대 민원에 대한 해결 방안과 집배송센터 건축으로 인한 교통혼잡에 대한 대책을 마련하여 제출하라는 취지의 통보를 하는 등 위 건축허가 절차를 진행하지 않았다.
(4) 청구법인은 2003. 9. 3. ○○구의 위 부작위에 관하여 그 의무이행을 청구하는 내용의 행정심판을 ○○○○시에 제기하여 같은 해 12. 9. ‘○○구청장은 불허가 또는 허가 등의 결정의무를 이행하라’는 취지의 재결을 받았다.
(5) 위 재결에도 불구하고 ○○구에서는 위 건축허가에 대한 결정을 하지 않은 채 2004. 4. 20. 집배송센터 건축으로 인한 교통혼잡, 인근 주민들의 건축반대 민원 등의 사유로 위 건축허가를 보류한다는 취지의 통보(사실상 건축허가 거부처분 통보)를 하였다.
(6) 청구법인은 △△△△△△에 ○○구청장을 피고로 ‘건축허가처분 부작위 위법 확인 소송’을 제기하여 2004. 10. 21. ‘청구법인에 대하여 한 건축허가신청 거부처분을 취소하라’는 판결을 받은 후, 2005. 1. 21. ○○구로부터 집배송센터 건축 허가를 받고 2005. 5. 31. 착공신고필증을 교부받아 공사에 착수하였으나 같은 해 6. 17. 발생된 인근 주민들의 건축반대 집단시위 등으로 인하여 공사를 중단하였다.
(7) ○○구에서는 2005년부터 2008년까지 이 사건 토지에 대한 재산세 과세대상 유형을 구분하면서, 과세기준일(매년 6월 1일) 현재 집배송센터 등은 착공신고만 되고 터파기공사 등의 실제 건축공사가 진행되지 않았다는 등의 사유로 그 부속토지를 나대지로 인정하여 재산세 세율 등이 낮아 납세자에게 유리한 별도합산과세대상에서 제외시키고, 자동차판매장 및 주유소, 주차타워 등 사용 중인 건축물 및 시설물의 부속 토지에 대하여만 별도합산과세대상에 포함시키는 등 과세대상 재산을 [표 2]와 같이 구분하였다. [표 2] ○○구의 청구법인 소유 토지 재산세 과세대상 구분 내용
(8) 이 사건 건축공사와 관련된 민원발생 과정을 보면 [표 3]과 같다. [표 3] 화물터미널 공사 관련 민원발생 현황
(9) 처분청은 2008. 11. 20. 이 사건 토지 중 자동차판매시설 바닥면적 398.39㎡, 주유소시설 바닥면적 638.7㎡, 주차타워 바닥면적 2,093.5㎡ 각각에 3을 곱하여 합한 면적인 9,391.8㎡를 별도합산과세대상으로, 나머지 토지 39,512.5㎡는 종합합산과세대상으로 보아 이 사건 부과처분을 하였다.
(10) 청구법인은 이 사건 토지에 대한 2005년도 귀속분부터 2007년도 귀속분까지의 종합부동산세를 ‘(9)항’과 같이 과세대상으로 구분하여 [표 4]와 같이 신고·납부하였다가 2008. 12. 12. 과세대상 적용이 잘못되었다는 사유로 ‘1-나항’과 같이 경정청구를 하였으나 처분청은 2009. 2. 13. 이를 거부처분 하였다. [표 4] 청구법인의 종합부동산세 등 신고·납부 현황
(11) ○○○○시는 2007. 3. 12. 청구법인의 제안 및 화물터미널 건립반대 주민대표와의 합의에 따라 당초 지상에 건립하기로 계획되었던 화물터미널시설을 지하화하는 것으로 이 사건 토지에 대한 도시계획시설 및 지구단위계획을 변경결정하였다.
(12) 청구법인은 위 변경된 지구단위계획에 따른 교통영향평가 심의를 요청하여 2007. 12. 5. 심의를 완료 받은 뒤 2008. 7. 9. ○○○○시에 교통영향평가 심의조건을 반영한 지구단위계획변경을 제안하였으나, 2008. 6. 9. ○○○○시장의 화물터미널사업 재검토 지시에 따라 2008. 8. 27. 반려되었다.
(13) ○○○○시는 2008. 10. 20. 주변지역의 여건변화와 장기 고질적인 집단 민원으로 사업이 장기화되고 있다는 사유로 화물터미널 등 유통업무설비 지구단위계획을 폐지하는 것으로 결정하고, 주민제안 및 도시건축공동위원회의 심의를 거쳐 2009. 7. 6. 이 사건 토지에 대한 유통시설업무설비 등 도시계획시설결정을 폐지결정·고시하였다.
(1) 청구법인은 주위적 청구이유로서 이 사건 토지가 구 화물유통촉진법에 의하여 인가를 받은 자가 사용하는 화물터미널용 토지에 해당한다고 주장하므로 그에 관하여 살펴본다. 구 지방세법 시행령(2005. 12. 31. 대통령령 19259호로 개정되기 전의 것) 제131조의2 제3항 제1호와 같은 법 시행령 제132조 제5항 제27호의 규정에 구 화물유통촉진법의 규정에 의하여 인가를 받은 자가 계속하여 사용하는 화물터미널용 토지의 과세대상 유형을 2005년도 과세기준일 현재는 별도합산과세대상으로, 2006년도 과세기준일 현재부터는 분리과세대상으로 규정하고 있다. 구 화물유통촉진법 제28조 및 제37조에 화물터미널사업을 경영하고자 하는 자는 관할 관청의 공사시행인가를 받도록 되어 있고, 그 인가받은 화물터미널사업자는 관할 관청으로부터 건축허가 및 사용승인 등의 절차를 거쳐 화물터미널의 사용을 개시하도록 규정하고 있는 점 등을 고려하면, 위 시행령에 규정된 ‘사용하는 화물터미널용 토지’는 과세기준일 현재 현실적으로 화물의 집하·하역·분류·포장·보관 또는 통관 등에 필요한 기능을 갖춘 화물터미널로 사용되고 있는 시설물의 부속토지로 한정하여 적용하는 것이 조세법률주의에 부합한다. 그리고 구 지방세법 시행령 제131조의2 제3항 제1호 와 제132조 제5항 제27호에 ‘인가를 받은 자가 계속하여 사용하는 화물터미널용 토지’를 별도합산(또는 분리)과세대상으로 규정하면서 화물터미널용 토지로 사용하지 못한 데 대한 정당한 사유가 있는 경우에는 이를 어떻게 적용한다는 취지의 규정을 두지 않고 있었으므로 설령 청구법인이 과세대상 토지를 화물터미널용 토지로 사용하지 못한 데 ‘불가피한 사정’이 있다고 하더라도 그 점을 이유로 이 사건 토지를 ‘사용하는 화물터미널용 토지’로 보아 청구법인에게 유리한 별도합산(또는 분리)과세대상으로 적용할 수는 없다고 할 것이다. 이와 관련하여 청구법인은 인정사실 ‘(1)·(2)·(6)항’에서 본 바와 같이 이 사건 토지 중 일부에 주유소, 자동차판매장 및 주차타워를 건축하여 사용 중에 있으며 2005. 1. 21. 화물터미널 공사시행인가를 받고 주된 건축물인 집배송센터에 대한 건축허가를 받아 같은 해 6. 7. 실제 공사에 착수하였으나 같은 해 6. 17. 인근 주민들의 건축반대 집단시위 등으로 인하여 공사가 중단된 이후 공사를 재개하지 않았다. 따라서 2005년도부터 2008년까지의 과세기준일 현재 이 사건 토지 중 건축물과 시설물의 부속토지는 주유소 등의 용도로 사용되고 있었고, 그 밖의 면적은 ‘나대지’였다고 보는 것이 타당하다. 따라서 주위적 청구는 이유 없다.
(2) 청구법인은 예비적 청구이유로 이 사건 정당한 사유로 건축이 중단된 ① 집배송센터 ② 창고 ③ 실제 사용 중인 지하배수설비에 대하여 그 부속토지는 별도합산과세대상으로 구분되어야 한다고 주장하므로 그에 관하여 살펴본다. 지방세법 제182조 제1항 제2호 및 같은 법 시행령 제131조 제1항에 별도합산과세대상은 과세기준일 현재 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지의 합산면적 등으로 한다고 되어 있고, ‘건축 중인 건축물’도 위 건축물에 포함하되 과세기준일 현재 정당한 사유 없이 6월 이상 공사가 중단된 경우는 제외한다고 규정하고 있다. 이 때 ‘건축 중인 건축물’이라 함은 재산세 과세기준일 현재 건축허가를 받아 착공신고서를 제출한 후, 규준틀 설치·터파기·구조물공사 등 실제 건축공사를 진행하고 있는 경우를 뜻한다. 또한, ‘정당한 사유로 공사가 중단된 경우’라 함은 관계 법령에 의한 토지 취득 후의 건축 금지나 제한, 건축공사를 진행할 수 없는 법령상·사실상의 장애, 행정관청의 중지명령, 천재·지변 등 사업주체로서는 어쩔 수 없는 외부적인 사유에 의하여 불가피하게 공사를 진행할 수 없는 경우로 보아야 할 것이다. (가) 집배송센터를 ‘건축 중인 건축물’로 보아야 하는 지에 대한 검토 이 사건 화물터미널의 주된 건축물인 집배송센터를 ‘건축 중인 건축물’로 보아 그 부속토지가 별도합산과세대상에 해당되는지에 대하여 살펴본다. 청구법인은 인정사실 ‘(6)항’에서 본 바와 같이 2005. 1. 21. 집배송센터에 대한 건축허가를 받아 같은 해 6. 7. 실제 공사에 착수하였으나 같은 해 6. 17. 인근 주민들의 건축반대 집단시위 등으로 공사를 중단하였다. 청구법인이 제출한 작업 일보·공사감리일지·공사기성금 지급관련 서류 등의 관계자료 및 청구법인과 ○○구에서 공사중단 당시 촬영한 사진에 의하면, 터파기 등 굴토작업이 진행되면서 이에 따른 토사 또는 암반이 반출되고 있는 등 실제 건축공사가 진행 중이었다는 사실이 확인되므로 2005. 6. 17. 공사중단 당시의 집배송센터는 건축 중인 건축물로 보아야 할 것이다. 그러나 ① 집배송센터의 건축공사 착공시점이 2005. 6. 7.이고, ○○구에서 2005년도 과세기준일(6. 1.) 현재 집배송센터가 들어설 토지의 이용현황을 확인하기 위하여 촬영한 사진을 보면, 건축공사를 한 흔적이 전혀 없는 나대지 상태임을 확인할 수 있다. 이에 따라 2005년도 과세기준일 현재 집배송센터는 ‘건축 중인 건축물’로 볼 수 없고 그 부속토지도 별도합산과세대상에 해당되지 않는다. 그런데 ② 2006년부터 2008년까지 과세기준일(2006. 6. 1., 2007. 6. 1., 2008. 6. 1.) 현재 집배송센터의 건축공사 현황은 공사중단 당시와 같기 때문에 건축 중인 건축물이기는 하나, 6월 이상 공사가 중단되었으므로 그 공사 중단 사유가 정당하면 ‘건축 중인 건축물’로 보아야 하고 공사 중단 사유가 정당하지 않으면 ‘건축 중인 건축물’로 볼 수 없다. 이에 대하여 살펴본다. 인정사실 ‘(6)·(8)항’에서 본 바와 같이 집배송센터 건축허가 이전부터 인근 주민들이 6회에 걸쳐 교통혼잡 등의 사유로 ○○○○시 및 ○○구에 화물터미널 건축반대 집단민원을 제기하였다. ○○구는 주민들의 건축반대 민원 등을 사유로 청구법인의 적법한 건축허가신청 처리를 2년여 동안 사실상 거부하다가 법원의 판결에 따라 허가하였다. 집배송센터의 건축공사가 2005. 6. 7. 착수되었으나 그 착수 당일 및 같은 해 6. 17. 공사현장에서 주민들의 집단시위가 발생되자, ○○구에서는 당시 구청장인 ○○○의 지시에 따라 같은 구 직원들이 청구법인의 대표이사 ○○○에게 수차례에 걸쳐 전화를 걸어 공사를 중지하도록 요청하는 등 사실상 건축제한 조치를 하여 공사가 중단되게 되었다. 위 공사 중단 후에도 집단민원이 계속 제기되자 ○○○○시에서는 인정사실 ‘(11)·(12)·(13)항’에서 본 바와 같이 이 사건 집단민원을 제기한 주민대표들과의 협의를 거쳐 2007. 2. 12. 화물터미널을 지하화하는 것으로 결정하고 같은 해 3. 12. 이 사건 토지에 대한 지구단위계획을 결정된 내용대로 변경·고시하였다. 그런데도 이 사건 집단민원이 지속적으로 제기됨에 따라 ○○○○시는 2009. 7. 6. 화물터미널 설치반대 민원 등으로 화물터미널 건립이 어렵다는 사유로 이 사건 토지에 대한 유통업무설비 도시계획시설결정을 폐지결정·고시하였다. 한편, 청구법인은 이 사건 민원을 해결하고 공사를 진행시키기 위하여 2006. 3. 6. 화물터미널 시설을 지하화하도록 지구단위계획 변경안을 제출한 후, 2회에 걸쳐 화물터미널 지하화에 대한 주민설명회를 개최하였다. 또한 청구법인은 변경된 지구단위계획(화물터미널의 지하화 등)에 따른 교통영향평가를 2007. 12. 5. 심의완료 받고 2008. 7. 9. ○○○○시에 교통영향평가 심의조건을 반영한 지구단위계획변경을 제안하는 등 공사재개를 위해 성실히 노력하였다. 이상과 같이 청구법인이 이 건 집배송센터 건축공사를 6개월 이상 중단한 사유는 ① 정당하게 건축허가를 받은 건축공사를 계속하지 못하게 할 만큼 장기적이고 강도가 높은 집단민원 ② 그 집단민원에 따른 ○○구 관계 공무원의 공사 중단 요청 ③ 당초 건축허가 내용대로 공사를 계속하기 어렵게 한 ○○○○시의 화물터미널 지구단위계획 변경과 도시계획시설 변경결정 등 모두 ‘어쩔 수 없는 외부적요인’인 것으로 보이므로 ‘정당한 사유로 공사를 중단한 경우’에 해당한다. 그러므로 2006년부터 2008년까지 과세기준일 현재 이건 집배송센터의 부속토지는 별도합산과세대상으로 구분하는 것이 타당하다. 따라서 예비적 청구이유 중 ① 정당한 사유로 건축이 중단된 집배송센터의 부속토지를 별도합산과세대상으로 구분해야 한다는 부분은 이유 있다. (나) 창고를 ‘건축 중인 건축물’로 보아야 하는 지에 대한 검토 이 사건 창고를 ‘건축 중인 건축물’로 보아 그 부속토지가 별도합산과세 대상에 해당되는지에 대하여 살펴본다. 청구법인은 인정사실 ‘(1)항’에서 본 바와 같이 2001. 5. 26. 창고건축물에 대한 건축허가를 받아 같은 해 5. 29. 착공신고만 하고 실제 공사에 착수하지 않았다. 그러므로 2005년도부터 2008년까지의 과세기준일 현재 창고는 ‘건축 중인 건축물’로 볼 수 없고 그 부속토지는 별도합산과세대상에 해당하지 않는다. 따라서 예비적 청구이유 중 ② 정당한 사유로 건축이 중단된 창고의 부속토지를 별도합산대상으로 적용해야 한다는 부분은 이유 없다. (다) 지하배수설비 부속토지가 별도합산과세대상인지에 대한 검토 이 사건 지하배수설비의 부속토지가 별도합산과세대상에 해당되는 시설물로 볼 수 있는지에 대하여 살펴본다. 지방세법 제104조 제4호 및 제180조 제2호, 같은 법 시행령 제75조의2 제5호, 제131조의2 제1항 제2호 등에 따르면 급·배수시설 등 시설물의 경우에는 그 수평투영면적에 용도지역별 적용배율을 곱하여 산정된 토지면적을 부속토지로 보아 별도합산과세대상으로 구분하도록 되어 있다. 그리고 별도합산과세대상에 해당하는 시설물은 지방세법상 취득의 시기·과세 표준·세율 등을 독립적으로 적용할 수 있는 시설물을 말한다. 따라서 건물 또는 과세대상 시설물과 함께 설치되어 건물 또는 과세대상 시설물의 일체가 되거나 효용을 증대시키는 부수시설물인 경우에는 독립된 과세대상으로 볼 수 없고 그 부속토지도 별도합산과세대상에 해당되지 않는다. 그런데 이 사건 지하배수설비는 이 사건 토지 위에 건립된 주유소 및 자동차매매장의 부속시설인 급·배수설비로서 독립된 과세대상이라고 볼 수 없으므로 그 부속토지는 별도합산과세대상으로 볼 수 없다. 따라서 예비적 청구이유 중 ③ 실제 사용 중인 지하배수설비의 부속토지를 별도합산과세대상으로 적용해야 한다는 부분은 이유 없다.
그렇다면 처분청이 한 이 사건 부과처분과 경정거부처분 중 집배송센터의 부속토지에 대한 과세대상 유형을 종합합산과세대상으로 적용한 2006년도 귀속분부터 2008년도 귀속분까지의 종합부동산세 및 농어촌특별세의 부과처분 및 경정거부처분은 잘못이 있어 과세표준과 세액을 경정 결정하여야 할 것이어서 이 사건 심사청구는 일부 이유 있다고 인정되고 나머지는 이유 없다고 인정되므로 감사원법 제46조 제2항 의 규정에 따라 주문과 같이 결정한다.
붙임과 같습니다.