발전소 내 토지 중 운동장으로 사용하고 있는 토지를 발전시설에 직접사용하고 있는 토지로 볼 수 있는지 여부 및 발전소를 공장용 건축물로 볼 수 있는지 여부(기각)

[주 문] 청구인의 심사청구를 기각한다.

[이 유]

1. 원처분의 요지 처분청은 청구인이2001년～2005년 종합토지세 및 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 소유하고 있는인천광역시 서구○○동○-○번지 대지 358,087.0㎡(2003.12.8. 분할되어 350,708.7㎡, 이하 이 사건 토지 라 한다)에 대하여 지방세법시행령 제132조제4항제5호 및 구 지방세법시행령(2005.1.5. 대통령령 제18669호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제194조의15제4항제5호에서 규정한 발전시설용에 사용하고 있는 토지로 보아 분리과세대상 토지로 구분하여 2001년부터 2005년까지 분리과세 세율을 적용하여 종합토지세 및 재산세 등을 부과하였으나, 이 사건 토지 중 일부토지(운동장 부지 36,662㎡, 이하 “이 사건 쟁점토지”라 한다)가 발전시설 또는 송전·변전 시설에 직접 사용되지 않는 것으로 보아 별첨과 같이 과세대상을 구분하여 각 연도별 과세표준에 지방세법 제188조제1항제1호가목 및 구 지방세법(2005.1.5 법률 제7332호로 개정되기 이전의 것, 이하 같다) 제234조의16제1항의 세율을 적용하여 산출한 세액에서 이미 납부한 세액을 차감한 2001년도부터 2004년도까지의 종합토지세 277,664,120원, 교육세 55,532,820원, 농어촌특별세 41,329,170원, 2005년도 재산세 13,993,190원, 지방교육세 2,798,630 합계 391,317,930원을 2006.7.10. 부과고지하였다.

2. 청구의 취지 및 이유 청구인은구 지방세법시행령 제194조의15제4항제5호 및 지방세법시행령 제132조제4항제5호의 규정에 의하면, “전기사업법에 의한 전기사업자가 전원개발촉진법 제5조제1항의 규정에 의하여 취득한 토지 중 발전시설 또는 송전·변전시설에 직접 사용하고 있는 토지(전원개발촉진법의 시행 전에 취득한 토지로서 담장·철조망 등으로 구획된 경계구역 안의 발전시설 또는 송전·변전시설에 직접 사용하고 있는 토지를 포함한다)”를 분리과세대상 토지로 규정하고 있는바, 여기에서 “발전시설에 직접 사용하고 있는 토지”라 함은 전원개발사업자가 산업자원부장관의 승인을 얻은 전원개발사업실시계획에 의거 “전원개발사업구역의 면적”으로 포함된 토지 중 “발전 및 송·변전을 위한 전기사업용 전기설비를 설치·운용하기 위한 건물·구축물과 그 부속시설”의 부속토지로서 발전소의 담장·철조망 등으로 구획된 경계구역 안의 토지 전체면적을 말한다고 보아야 할 것이고, 이 사건 쟁점토지는 전원개발사업구역의 면적에 포함되고, 발전소의 담장·철조망 등으로 구획된 경계구역 안의 토지로서 실질적으로 발전소 종업원의 체육시설로 사용되고, 이 사건 발전소는 국가보안목표시설(나급: 발전용량 100만 ㎾ 이상인 발전소)로서 국가보안상 외부인의 접근을 방지하기 위하여 발전시설기준면적을 정하여 산업자원부장관의 승인을 받아 취득한 토지로서 이 사건 쟁점토지를 포함하여 이 사건 발전시설 부지 전체가 하나의 유기적인 발전시설구역을 이루고 있으므로 위 규정의 “발전시설에 직접 사용하고 있는 토지”에 해당되는 것으로 보아야 하고, 발전소에 대하여 지방세법시행규칙 제47조의 공장의 종류(별표3)에서는 발전업(업종분류 40101)을 공장으로 분류하고 있음에도 구 지방세법시행령 제194조의14제1항·제2항 및 지방세법시행령 제131조의2제1항·제2항의 규정에 의하면 공장용 건축물의 부속토지를 산출할 수 없는 것으로 규정되어 있고, 지방세법시행규칙 제74조 및 구 지방세법시행규칙(2005.2.1. 행정자치부령 제266호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제104조의11의 규정에 의한 공장입지기준면적에 발전소에 대한 입지기준면적을 산출할 수 있는 기준이 없으므로 발전시설에 직접 사용되는 토지의 범위를 과세권자가 임의로 산출하게 됨으로써 과세형평에 위배될 뿐만 아니라 “발전시설에 직접 사용하고 있는 토지”에 대하여 분리과세대상으로 구분토록한 당초의 입법취지에도 부합되지 아니하고,또한, 설사 이 사건 발전소의 부속토지의 산정에 있어 “공장입지기준면적”의 규정을 적용할 수 없다하더라도, 지방세법시행규칙 별표4의 제3호 공장입지기준면적의 추가인정기준에서 종업원용 체육시설용지를 공장용지로 추가인정하고 있으므로 종업원용의 테니스장, 축구장으로 사용되고 있는 토지를 분리과세대상으로 구분하여야 한다고 주장하며 이 사건 재산세 등의 부과처분의 취소를 구하였다.

3. 우리부의 판단 이 사건 심사청구의 다툼은발전소 내 토지 중 운동장으로 사용하고 있는 토지를 발전시설에 직접사용하고 있는 토지로 볼 수 있는지 여부 및 발전소를 공장용 건축물로 볼 수 있는지 여부에관한 것이라 하겠다. 먼저 관계법령을 보면,지방세법제182조제1항제2항제3호, 지방세법시행령 제132조제1항제1호 및 구 지방세법 제234조의15제1항·제2항3호, 구 지방세법시행령 제194조의15제1항제1호에서는 토지에 대한 재산세 과세대상을 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분하면서 읍면지역·산업단지·공업지역 내의 토지로서 행정치부령이 정하는 공장용건축물의 부속토지로서 행정자치부령이 정하는 공장입지기준면적 범위안의 토지를 공장용지로서 분리과세대상 토지로 규정하고 있고, 지방세법시행령 제132조제4항제5호 및 구 지방세법시행령 제194조의15제4항제5호에서는 전기사업법에 의한 전기사업자가전원개발촉진법제5조제1항의 규정에 의하여 취득한 토지 중 발전시설 또는 송전·변전시설에 직접 사용하고 있는 토지(전원개발촉진법의 시행 전에 취득한 토지로서 담장·철조망 등으로 구획된 경계구역안의 발전시설 또는 송전·변전시설에 직접 사용하고 있는 토지를 포함한다)는 재산세를 분리과세 하도록 규정하고 있으며, 지방세법시행규칙 제72조 및 구 지방세법시행규칙 제104조의10에서는 공장용건축물의 정의를 “영업을 목적으로 물품의 제조·가공·수선이나 인쇄 등의 목적에 사용할 수 있도록 생산설비를 갖춘 제조시설용 건축물과 그 제조시설을 지원하기 위하여 공장 경계구역안에 설치되는 다음 각호의 부대시설용건축물과 산업집적활성화및공장설립에관한법률 제33조의 규정에 의한 산업단지관리기본계획에 의하여 공장 경계구역밖에 설치된 종업원의 주거용 건축물을 말한다.”라고 규정하고 있으며, 지방세법시행규칙 제74조 및 구 지방세법시행규칙 제104조의11에서는 “행정자치부령이 정하는 공장입지기준면적”이라 함은 별표 4에 의한 공장입지면적을 말한다고 규정하고 있다. 다음으로 청구인의 경우를 보면, 청구인은이 사건 토지는 1990.3.2. 전원개발촉진법(구 전원개발특례법) 제5조제1항의 규정에 의하여 산업자원부장관(구 동력자원부장관)의 인가를 받아 취득한 토지로서 이 사건 쟁점 토지를 운동장 토지로 사용하고 있는 사실을 제출된 관련 증빙자료에 의하여 알 수 있다. 이에 대하여 청구인은이 사건 토지는 전원개발촉진법 제5조제1항 규정에 의하여 산업자원부장관의 승인을 받아 취득한 토지로서 전원개발사업 실시계획상 전원개발사업구역의 면적에 포함되고, 이 사건 쟁점 토지를 포함한 이 사건 토지는 담장·철조망 등으로 구획된 경계구역 안에서 하나의 유기적인 발전시설 구역을 이루고 있으므로 발전시설에 직접 사용하고 있는 토지로 보아야하고, 발전업은 지방세법시행규칙 제47조 별표3 규정에 의하면 공장의 종류에 포함되고 이 사건 쟁점 토지는 종업원용 체육시설용지로서 지방세법시행규칙 별표4 제3호마목에 의한 공장입지기준면적 내의 토지에 해당하므로 분리과세대상 토지에 해당된다고 주장하고 있다. 우선, 이 사건 쟁점토지가 발전시설에 직접 사용하고 있는 토지로 볼 수 있는지 여부에 관하여 보면, 지방세법시행령 제132조제4항제5호 및 구 지방세법시행령 제194조의15제4항제5호에서는 전기사업자가 발전시설 또는 송전·변전시설에 직접 사용하고 있는 토지에 대하여 재산세를 분리과세 하도록 규정하고 있고, 조세법규는 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석하여야 하고, 합리적인 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니하며, 특히 감면요건 규정 가운데에 명백히 특혜규정이라고 볼 수 있는 것은 엄격하게 해석하는 것이 조세공평의 원칙에도 부합하는 점, 지방세법시행령 제132조 및 구 지방세법시행령 제194조의15제4항이 공법인 등이 목적사업인 공공사업을 보다 효율적으로 수행할 수 있도록 하기 위하여 공익적인 목적으로 사용하거나 소유하고 있는 토지를 종합합산과세표준에서 제외하여 예외적으로 저율의 분리과세를 함으로써 조세부담을 경감하여 주는 특혜규정이라는 점 등 토지분 재산세 및 종합토지세 제도의 목적과 그 분리과세제도의 취지 등에 비추어 보면, 위 시행령 소정의 '발전시설 또는 송전·변전시설에 직접 사용하고 있는 토지'는 법문 그대로 발전시설 또는 송전·변전시설에"직접" 사용하고 있는 토지에 한정되고 발전시설 또는 송전·변전시설에"직접적으로" 사용되지 않는 토지는 분리과세 대상에서 제외된다고 보아야 할 것인바(대법원 2003. 8. 22. 선고 2001두3525 판결 참조), 청구인은 이 사건 쟁점토지를 2001년～2005년 종합토지세 및 재산세 과세기준일 현재 운동장 등으로 사용하고 있는 사실에 대하여 청구인과 처분청 사이에 다툼이 없고, 사진 등 제출된 관련 자료에 의하여 알 수 있으므로 처분청이 이 사건 쟁점토지를 발전시설 또는 송전·변전시설에 직접 사용하지 않는 것으로 보아 재산세 과세대상을 종합합산 과세세대상 토지로 구분한 것은 잘못이 없다고 판단된다. 다음은 청구인의 발전소가 공장용건축물에 해당되는지 여부에 관하여 보면, 청구인은 지방세법시행규칙 제47조 별표3에서는 발전업을 공장의 종류로 구분하고 있으므로 청구인의 발전소에 대한 재산세 과세대상을 구분함에 있어서도 청구인의 발전소를 공장으로 보아 입지기준면적을 산정하여야 한다고 주장하나, 지방세법시행규칙 제47조 별표3에서 정하는 공장의 종류는 지방세법 제112조제3항의 규정에 의하여 과밀억제권역안에서 공장을 신증설하기 위하여 취득하는 취득세 등을 중과세하거나 감면하기 위하여 공장의 범위를 정한 규정으로 재산세 과세대상을 구분하는 지방세법시행령 제131조의2·제132조 및 구 지방세법시행령 제194조의15 규정에서는 지방세법시행규칙 제47조 별표3에서 정하는 공장의 종류를 공장의 범위에 대한 규정을 적용하거나 준용한다는 규정을 두고 있지 아니하고, 지방세법시행규칙 제72조 및 구 지방세법시행규칙 제104조의10에서는 지방세법시행령 제131조의2·제132조 및 구 지방세법시행령 제194조의15제1항제1호에서 토지분 재산세 및 종합토지세에서 별도합산과세대상 및 분리과세대상 규정에서 공장용건축물의 정의를 영업을 목적으로 물품의 제조·가공·수선이나 인쇄등의 목적에 사용할 수 있도록 생산설비를 갖춘 제조시설용 건축물과 그 제조시설을 지원하기 위하여 공장 경계구역안에 설치되는 사무실·창고 등 부대시설용건축물과 산업집적활성화및공장설립에관한법률 제33조의 규정에 의한 산업단지관리기본계획에 의하여 공장 경계구역밖에 설치된 종업원의 주거용 건축물로 규정하고 있고, 지방세법시행규칙 제74조 및 구 지방세법시행규칙 제104조의11의 공장입지기준면적 산정 관련 산업자원부 고시에서는 발전소에 대한 업종별 기준공장 면적율이 고시되어 있지 아니하고, 통계법 제17조의 규정에 의하여 통계청장이 고시한 한국산업표준분류표에 의하면, 발전업을 제조업이 아닌 전기, 가스 및 수도사업으로 분류하고 있으므로 청구인의 발전소가 지방세법시행규칙 제47조 별표3에서 정하는 공장의 종류에 해당된다 하더라도 발전소 건축물을 지방세법시행규칙 제72조 및 구 지방세법시행규칙 제104조의10에서 정하고 있는 영업을 목적으로 물품의 제조·가공·수선이나 인쇄등의 목적에 사용할 수 있도록 생산설비를 갖춘 제조시설용 건축물과 그 부대시설용건축물로 보기 어렵다 할 것이므로 청구인의 이 사건 쟁점토지에 대하여 공장입지기준면적을 적용하여 분리과세대상으로 구분하여야 한다는 주장은 받아들이기 어렵다고 판단된다. 따라서 청구인의 주장은 이유가 없다고 인정되므로 지방세법 제77조제1항의 규정에 의거 주문과 같이 결정한다.

2007. 6. 25. 행 정 자 치 부 장 관