사인이 유원지조성목적으로 공유수면매립면허를 받아 원시취득한 후 지형도면이 고시되고 미집행된 토지에 대하여 감면조례상 재산세감면대상에 해당되는 지 여부(기각)

[주 문] 청구인의 심사청구를 기각한다.

[이 유]

1. 원처분의 요지 처분청은 청구인이2005년 재산세 과세기준일 현재 소유하고 있는 ○○광역시 ○○구 ○○동 194-75번지 잡종지 49,586㎡(이하 “이 사건 토지”라 한다)에 대하여 그 시가표준액(3,820,878,750원)을 과세표준으로 지방세법 제188조제1항 등에 의하여 산출한 2005년도분 재산세 18,854,390원, 도시계획세 5,177,610원, 지방교육세 3,770,870원, 합계 27,802,870원을 부과고지하였다.

2. 청구의 취지 및 이유 청구인은 이 사건 토지가 건설부고시 제54호(1970.2.9)로 도시계획시설인 “유원지”로 결정되고 인천시고시 제1588호(1989.11.8)로 지적고시되었지만 현재까지 도시관리계획입안의 주민제안에 대한 회신내용(시설변경결정추진중에 있다는 내용 등) 및 인천발전연구원의 송도유원지개발추진방안 제2차자문회의자료(전체 81만평중 조성완료분은 13.6만평이므로 나머지 미조성된 부분 67.4만평에 대하여 개발방안 등) 및 유원지세부시설변경을 위한 제반절차진행사항 및 처분청의 유권해석(이 사건 토지를 장기미집행토지라고 인정, 광장·도로분에 대한 관련세액 환급조치) 등에서 보는 바와 같이 관할관청의 귀책사유로 도시계획시설이 집행되지 아니하고 있는바, 이는 인천광역시세감면조례 제28조 및 인천광역시연수구세감면조례 제11조제2항의 규정에 의한 10년이상 장기간 미집행된 토지에 해당되므로 이 사건 토지의 도시계획세 면제 및 재산세 50%경감을 주장하고 있다.

3. 우리부의 판단 이 사건 심사청구의 다툼은 사인이 유원지조성목적(건설부고시로 도시계획시설로 고시됨)으로 공유수면매립면허를 받아 원시취득한 후 지형도면이 고시되고 10년 이상 미집행된 토지에 대하여 감면조례상 재산세감면대상에 해당되는 지 여부에 있다 하겠다. 먼저 관계법령의 규정을 살펴보면, 인천광역시연수구세감면조례 제11조제2항에서 국토의계획및이용에관한법률제2조제7호의 규정에 의한 도시계획시설로서 동법 제32조 규정에 의하여 지형도면이 고시된 후 10년 이상 장기간 미집행된 토지 및 지상 건축물(그 해당부분에 한한다)에 대하여는 재산세의 100분의 50을 경감한다고 하고 있고, 인천광역시세감면조례 제28조에서 국토의계획및이용에관한법률 제2조제7호 규정에 의한 도시계획시설로서 동법 제32조 규정에 의하여 지형도면이 고시된 후 10년 이상 장기간 미집행된 토지 및 지상 건축물(그 해당부분에 한한다)에 대하여는 도시계획세를 면제한다고 하고 있으며, 국토의계획및이용에관한법률 제2조제4호에서 "도시관리계획"이라 함은 특별시·광역시·시 또는 군의 개발·정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지이용·교통·환경·경관·안전·산업·정보통신·보건·후생·안보·문화 등에 관한 그 다목의 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 계획 등을 말한다고 하고 있고, 그 제6호에서 "기반시설"이라 함은 그 나목의 광장·공원·녹지 등 공간시설 등의 시설로서 대통령령이 정하는 시설을 말한다고 하고 있으며, 그 7목에서 "도시계획시설"이라 함은 기반시설중 제30조의 규정에 의한 도시관리계획으로 결정된 시설을 말한다고 하고 있고, 같은 법률 제30조제6항에서 건설교통부장관 또는 시·도지사는 도시관리계획을 결정한 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 이를 고시하며, 건설교통부장관 또는 도지사는 관계 서류를 관계 특별시장·광역시장·시장 또는 군수에게 송부하여 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다고 하고 있으며, 같은 법률 제32조제1항에서 특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 제30조제6항의 규정에 의한 도시관리계획결정의 고시가 있은 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 지적이 표시된 지형도에 도시관리계획사항을 명시한 도면을 작성하여야 한다고 하고 있고, 같은 법률 제47조제1항에서 도시계획시설에 대한 도시관리계획의 결정(이하 "도시계획시설결정"이라 한다)의 고시일부터 10년 이내에 당해 도시계획시설의 설치에 관한 도시계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우(제88조의 규정에 의한 실시계획의 인가 또는 그에 상당하는 절차가 행하여진 경우를 제외한다. 이하 같다) 당해 도시계획시설의 부지로 되어 있는 토지중 지목이 대인 토지의 소유자는 대통령령이 정하는 바에 따라 특별시장·광역시장·시장 또는 군수에게 당해 토지의 매수를 청구할 수 있다고 하고 있으며, 같은 법률 제64조제2항에서 특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 도시계획시설결정의 고시일부터 2년이 경과할 때까지 당해 시설의 설치에 관한 사업이 시행되지 아니한 도시계획시설중 제85조의 규정에 의하여 단계별집행계획이 수립되지 아니하거나 단계별집행계획에서 제1단계집행계획에 포함되지 아니한 도시계획시설의 부지에 대하여는 제1항의 규정에 불구하고 그 제1호의 가설건축물의 건축과 이에 필요한 범위안에서의 토지의 형질변경 등의 개발행위를 허가할 수 있다고 하고 있고, 같은 법률 제86조제5항에서 제1항 내지 제4항의 규정에 의하여 시행자가 될 수 있는 자외의 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 건설교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수로부터 시행자로 지정을 받아 도시계획시설사업을 시행할 수 있다고 하고 있으며, 같은 법률 제88조제1항에서 도시계획시설사업의 시행자는 대통령령이 정하는 바에 따라 당해 도시계획시설사업에 관한 실시계획(이하 "실시계획"이라 한다)을 작성하여야 한다고 하고 있고, 국토의계획및이용에관한법률시행령 제2조제1항에서국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 "법"이라 한다) 제2조제6호 각목외의 부분에서 "대통령령이 정하는 시설"이라 함은 그 제2호 유원지·공원 등의 공간시설(당해 시설 그 자체의 기능발휘와 이용을 위하여 필요한 부대시설 및 편익시설을 포함한다)을 말한다고 하고 있으며, 도시계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙 제2조제2항에서 유원지·항만·유통업무설비·학교 및 운동장에 대하여 도시계획시설결정을 하는 경우에는 그 시설의 기능발휘를 위하여 설치하는 중요한 세부시설에 대한 조성계획을 함께 결정하여야 한다고 하고 있고, 같은 규칙 제57조에서 유원지의 결정기준은 제1호 내지 제9호로 유원지의 규모 및 위치 등을 정하고 있으며, 같은 규칙 제58조제1항에서 유원지의 구조 및 설치기준은 다음 각호와 같다고 하면서 그 제4호에서 유원지시설로 설치하는 건축물의 건폐율은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제77조제1항 각호의 규정에 의한 당해 용도지역의 건폐율의 범위안에서 도시계획조례로 따로 정할 수 있다고 하고 있고, 그 제5호에서 유원지시설로 설치하는 건축물의 용적률은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제78조제1항 각호의 규정에 의한 당해 용도지역의 용적률의 범위안에서 도시계획조례로 따로 정할 수 있다고 하고 있으며, 그 제6호에서 유원지조성계획에 의한 유원지 총면적의 일부만에 대하여 실시계획을 수립하는 경우 전체 사업의 단계적 실시 여부에 관계없이 제4호 내지 제5호의 규정을 당해 면적에 대하여도 적용한다고 하고 있고, 같은 규칙 제58조제2항에서 유원지에는 유희시설·운동시설·휴양시설·특수시설·위락시설·편익시설·관리시설 등을 설치할 수 있다고 하고 있으며, 공유수면매립법 제4조제1항에서 해양수산부장관은 국토의 전체적인 기능 및 용도에 맞고 환경과 조화되도록 공유수면을 이용·관리하기 위하여 10년마다 연안관리법 제22조의 규정에 의한 중앙연안관리심의회(이하 "심의회"라 한다)의 심의를 거쳐 공유수면매립기본계획(이하 "매립기본계획"이라 한다)을 수립하여야 한다고 하고 있고, 같은 법 제6조에서 매립기본계획은 연안관리법에 의한 연안통합관리계획, 국토기본법에 의한 국토종합계획과 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 따른 도시관리계획에 적합하고 환경과 조화되도록 수립하여야 하며, 매립예정지별로 매립예정지의 위치와 규모 등의 사항을 정하여야 한다고 하고 있고, 같은 법 제8조제1항에서 해양수산부장관은 수립·고시된 매립기본계획에 대하여 5년마다 그 타당성 여부를 검토하고 매립기본계획의 변경 또는 폐지등 필요한 조치를 하여야 한다고 하고 있으며, 같은 법 제9조제5항에서 해양수산부장관 또는 시·도지사는 매립기본계획에 적합한 범위안에서 제1항 내지 제3항의 규정에 의한 면허를 하여야 한다고 하고 있고, 같은 법 제15조제1항에서 매립면허를 받은 자는 매립공사의 착수전에 대통령령이 정하는 바에 의하여 실시계획을 작성하여 해양수산부장관 또는 시·도지사의 인가를 받아야 한다고 하고 있으며, 같은 법 제16조제9호에서 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조의 규정에 따른 개발행위의 허가, 동법 제86조의 규정에 따른 도시계획시설사업시행자의 지정 및 동법 제88조의 규정에 따른 도시계획시설사업에 관한 실시계획의 인가를 받은 것으로 하고 있고, 같은 법 제28조제1항에서 매립면허를 받은 자, 매립지의 소유권을 취득한 자와 그 승계인은 매립면허를 받은 매립예정지와 매립지 또는 준공인가를 받은 매립지에 대하여 준공인가전의 기간 및 준공인가일부터 20년 이내에는 매립목적을 변경하여 사용할 수 없다고 규정하고 있다. 다음으로 청구인의 경우를 살펴보면, 1970.2.9. 기존 유원지를 포함한 공유수면(일부 이 사건 토지로 됨)을 건설부고시 제54호로 인천도시계획시설 송도유원지로 최초결정(2,970,000㎡)되었고, 1981년부터 1989년까지 송도유원지 매립공사현황에서 이 사건 토지가 포함된 송도2지구 246,000㎡에 대하여 ○○위생공사(주)(사업시행자)는 관광지및위락시설부지 조성목적으로 1981.12.16. 관할관청으로부터 공유수면매립면허를 득하고 1986.7.22. 공사를 완료하였으며, 이외에 송도1지구 272,000㎡는 ○○실업(사업시행자)에서 위 목적으로 1976.12.28. 매립면허받아 1982.6.9. 준공하였고, 송도3지구 1,346,000㎡는 (주)○○(사업시행자)에서 위 목적으로 1982.11.8. 매립면허받아 1989.6.30. 준공받았으며, 1989.11.8. 인천시 고시 제1588호로 현재의 면적(2,702,483㎡)으로 위 송도유원지 변경결정하면서 지적고시되었고, 1989.11.28. 인천시 고시 제1594호로 세부시설을 결정하였으며, 1995.6.2. 인천시 고시 제111호로 현재의 면적으로 유희시설지(437,330㎡→658,276㎡) 및 운동시설지(1,067,510㎡→1,043,434㎡) 등 7개 세부시설을 변경결정하였고, 1999.12.22. 인천시 고시 제193호로 ○○관광(주) 재개발계획에 따라 세부시설을 변경결정하였으며, 2001.12.28. 청구인은 이 사건 토지를 고려산업개발로부터 취득한 후, 중고자동차 적치장으로 현재까지 사용하고 있었고, 한편, 송도유원지 개발현황은 현재 도시계획세부시설중 편익휴양시설지에는 편익숙박용 건축물(송도조이락외 9건, 유원지 전체의 13.4%에 해당)이 신축되어 있었으며, 관할관청이 청구인에게 이 사건 토지에 대하여 회신한 공문으로는 2006.2.22. 인천시 관광진흥과-1424호에 의하여 도시계획시설 사업시기를 결정할 수 없다고 하고 있고, 2006.3.10. 건설교통부 도시정책팀-1150호에서 사업시행자가 지정되지 않거나 실시계획의 인가를 받아 세부조성계획대로 사업시행이 되고 미개발지로 남겨지는 경우는 사업집행이 보기 어렵다고 하고 있으며, 2006.4.14. 건설교통부 도시정책팀-1904호에서 실시계획인가또는 상당한 절차가 행하여진 경우가 아니라면 장기미집행도시계획시설에 해당된다고 회신한 사실을 제출된 관계 증빙자료를 통해 알 수 있다. 이에 대하여 청구인은 이 사건 토지가 도시계획시설(유원지)로 결정고시된후 관할관청의 귀책사유로 현재까지 미집행되었기 때문에 감면조례상 장기미집행토지에 해당된다고 주장하므로 이를 살펴보면, 인천광역시세감면조례 제24조 및 인천광역시연수구세감면조례 제11조제2항에서 국토의계획및이용에관한법률 제2조제7호의 규정에 의한 도시계획시설로서 동법 제32조 규정에 의하여 지형도면이 고시된 후 10년 이상 장기간 미집행된 토지(이하 “장기미집행토지”라고 한다)에 대하여는 도시계획세를 면제하고, 재산세의 100분의 50을 경감한다고 하고 있는 바, 여기서 장기미집행토지에 대한 정의에 대하여 관련 법령에서 명확한 정의를 내린 바가 없지만 장기미집행토지와 관련한 감면조례를 신설하도록 한 헌법재판소 판례취지 및 국토의계획및이용에관한법률 제규정과의 관계(도시계획시설결정절차, 도시계획시설의 종류, 사업시행자의 주체 등) 및 공유수면매립법령상 제규정 등을 종합하여 관련법령에 열거된 도시계획시설이 감면취지에 합당한 지를 판단기준을 세워서 본 다음 조례상 감면요건에 해당하는 지를 보아야 할 것으로서, 먼저, 이 사건과 관련한 헌법재판소의 취지를 보면, 토지소유자가 도시계획시설로 결정된 토지를 결정 당시의 용도대로 계속 사용할 수 있는 한, 이 사건 법률조항(도시계획시설결정에 관한 규정)에 의한 재산권의 제한은 재산권에 내재하는 사회적 제약을 비례의 원칙에 합치하게 합헌적으로 구체화한 규정이지만 도시계획시설결정으로 말미암아 종래의 용도대로도 토지를 사용할 수 없거나 사적 이용권이 완전히 배제되는 경우에도 이 사건 법률조항이 아무런 보상 없이 장기간 이를 감수하도록 규정하고 있는 한, 이러한 부담은 법이 실현하려는 중대한 공익으로도 정당화될 수 없는 과도한 부담이어서, 이 사건 법률조항은 이러한 점에 있어서 비례의 원칙에 위반되어 당해 토지소유자의 재산권을 과도하게 침해하는 위헌적인 규정이라고 하는 헌법재판소 판례(1999.10.21.선고, 97헌바26판결)의 취지에 비추어 국토의계획및이용에관한법률상 도시계획시설 중에서도 사적 이용권의 배제정도나 당초 용도로의 사용가능성 등에 따라 조례상 감면대상을 달리 적용하여야 할 것이고, 이러한 헌법재판소의 판례취지를 대전제로 하면서 도로·공원·학교용지 등과 같이 통상적으로 순수하게 공공시설이나 공공용시설만으로 사용할 수 있는 것이외의 도시계획시설, 특히 국토의계획및이용에관한법률 제86조제5항에서 예외적으로 사인이 사업시행자가 될 수 있는 시설의 경우는, 당해 시설 그 자체의 기능발휘를 위하여 필요한 부대시설 및 편익시설을 설치할 수 있으며, 도시계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙 제2조제2항에서 중요한 세부시설에 대한 조성계획의 결정과 함께 세부시설구조 및 설치기준을 정하도록 하고 있는 것에 미루어, 사적 이용권이 완전히 또는 수인정도가 과도할 만큼 배제되었다고 보기는 무리가 있다고 할 것이고, 또한, 공유수면매립절차에 의하여 형성된 토지는 대부분 원시취득되는 토지로서 공유수면매립법 제4조 및 같은 법 8조에서 공유수면매립기본계획 및 변경계획을 수립하도록 하고 있는 규정 및 같은 법 제9조제5항에서 면허권자는 매립기본계획에 적합한 범위안에서 면허를 하여야 한다고 하는 규정 및 같은 법 제28조제1항에서 준공인가일부터 20년 이내에는 매립목적을 변경하여 사용할 수 없다고 하는 규정들에서 취득 전에 이미 토지용도가 지정되어 취득 후 최초부터 그 용도로 사용되어질 수밖에 없는 처지에 있으므로, 도시계획시설이 결정됨으로서 당초 용도가 제한받을 여지가 없다고 할 수 있음은 물론 같은 법 제16조제1항제9호에서 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조의 규정에 따른 개발행위의 허가 및 같은 법 제86조의 규정에 따른 도시계획시설사업시행자의 지정 및 같은 법 제88조의 규정에 따른 도시계획시설사업에 관한 실시계획의 인가를 받은 것으로 하는 규정을 볼 때, 매립목적이 도시계획시설인 유원지(관광위락시설부지) 조성이므로 그 목적대로 취득한 토지는 그 자체로 도시계획시설이 집행되었다고 볼 수 있다고 할 수 있고 있는데, 이 사건 토지의 경우 1970.2월로 인천도시계획시설 송도유원지로 최초결정고시되었고, 이 사건 토지가 포함된 송도2지구는 ○○○○공사(주)가 관광위락시설부지 조성목적으로 1981.12월에서 1986.7월까지 공유수면매립공사를 완료하였으며, 1989.11월 인천시 고시로 현재의 면적으로 위 송도유원지 변경결정하면서 지적고시되었고, 1989.11월 인천시 고시로 유원지세부시설을 결정하였으며, 1995.6월 인천시 고시로 현재의 면적에서 그 세부시설의 일부를 변경결정하였고, 1999.12월 인천시 고시로 그 세부시설의 일부를 변경결정하였으며, 2001.12월 청구인은 이 사건 토지를 취득하여 자동차 적치장으로 사용하고 있고, 송도유원지 개발현황은 재산세부과기준일 현재 그 세부시설중 편익휴양시설지에는 편익숙박용 건축물(송도조이락외 9건)이 신축되어 있는 등 유원지 전체의 13.4%에 해당하는 도시계획시설이 집행되어 있는 것 등을 종합하여 볼 때, 이 사건 토지는 사인이 건설부에서 고시된 유원지내 관광위락시설부지를 조성할 목적으로 공유수면매립법에 의하여 면허를 받아 원시취득한 토지로서 취득 후 20년 동안 그 목적으로만 사용하게끔 되어 있어서 사권이 제한될 여지가 없을 뿐더러 이러한 유원지시설은 대규모이며 복합적인 기능이 필요하기 때문에 그 세부시설로 세분하고 있으면서 다시 도시계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙에 의하여 세부조성계획이나 시설의 설치기준을 정하고 있어서 사업시행자가 언제든지 사업실시계획인가를 얻어 집행을 할 수 있는 것이어서 사적 이용정도나 수익을 얻을 수 있는 정도가 위 헌법재판소 판례취지에 비추어 비례의 원칙에 위배되었다고 보기는 무리가 있다고 할 것이고, 한편, 이러한 사적 이용권 등이 내재된 이상 현재의 세부시설상 용도로는 전체유원지중 집행된 부분(13.4%)이 미미하여 사업타당성이 없다고 하는 이유나 관할관청에서 유원지사업 부진으로 세부시설의 용도를 변경하고자 한다는 이유 등을 관할관청의 귀책사유로 보고, 이것 때문에 장기간 미집행되었다고 하는 주장은 받아들일 수 없으므로 처분청에서 이 사건 재산세 등을 부과한 처분은 잘못이 없다고 하겠다. 따라서 청구인의 주장은 이유가 없다고 인정되므로 지방세법 제77조제1항의 규정에 의하여 주문과 같이 결정한다.

2006. 4. 24. 행 정 자 치 부 장 관