관광지구로 지정승인된 토지중 국·공유지 및 마을토지만을 제외하고 나머지 토지를 취득한 경우 조례상 개발사업에 필요한 토지의 취득을 완료한 것으로 보는지 여부(기각)

[주 문] 청구인의 심사청구를 기각한다.

[이 유]

1. 원처분의 요지 처분청은 제주도개발특별법에 의한○○관광지 1차개발사업시행자인 청구인이1차개발사업지구내○○도○○군○○읍○○리 산○○번지외 78필지 임야 등2,229,330㎡를 2002.1.10.에,같은 리 628-67번지 임야 6,284㎡는2002.8.30.에,같은리 산55번지 임야 661㎡는2002.11.1.에 각각취득(이하 “이 사건 1차사업토지”라고 한다.)한 다음 제2차개발사업지구내 같은리 산116-6번지 임야 7,442㎡는2003.11.21.에,같은 리628-47번지 임야 5,117㎡는2004.2.9.에 각각 취득(이하 “이 사건 2차사업토지”라고 한다.)하자 이들 전체토지에 대하여 구제주도도세감면조례 제25조제2항에 의거 관련세액을 50%감면받았으나,그 후이 사건 1차사업토지는개발에 필요한 토지의 취득을 완료한 날부터 2년이내에 정당한 사유없이 기반시설공사를 완료하지 아니하므로,이 사건 2차사업토지는제2차개발사업예정자지정이 취소되므로 전체토지의 취득가액(15,490,406,190원)을 과세표준으로 지방세법 제112조제1항 및 같은 법 제131조제2항의 세율을 적용하여 산출한 세액에서 감면받았던취득세 185,884,870원, 농어촌특별세34,023,890원,등록세 278,827,290원, 지방교육세 51,118,330원, 합계549,854,380원을2005.2.11. 부과고지하였다(이 사건 2차사업토지는 심사청구하지 않음).

2. 청구의 취지 및 이유 청구인은 토목·건설 둥을 목적사업으로 하는 건설업체로서 (주)○○리조트에서 2000.3월○○도○○관광지 제1개발사업지구지정을 받은 이 사건 1차사업토지를 2002.1월부터 11월까지 취득하여 동지구사업예정자지정변경승인을 받아 2002년～2003년도 중에 지하수개발 공사계약 및 골프코스 실시설계 계약 등을 체결하고, 대체조림비 등 사업착수시 선행하여야 할 제반 부담금을 납부하였으며, 그리고 관련마을에 5억원을 기부하는 등 사업추진에 대한 준비작업을 진행하여 오던 중 이 사건 1차사업토지는 도로면에 접하여 “ㄱ”자와 유사한 형태의 토지가 엎어져 있는 형상을 가지고 있어 토지의 효율성이나 공사진행에 있어서 어려움이 있어 부득이 도로와 동 토지사이에 삼각형모양의 이 사건 제2차사업토지에 대하여 수망관광지 제2차개발사업시행예정자로 2003.5월 지정받아 이 중 국공유지 및 마을소유토지를 제외한 토지를 2003.11월부터 2004.1월까지 취득하여 본격적으로 사업을 실시하고자 하였으나, 이 사건 제1,2차사업토지내 일부 산재되어 사업추진에 장애가 되고 있는 국공유지 및 마을소유토지를 관할관청 및 마을회에서는 제1차사업진행이 미진하다는 사유 등으로 매각하지 않을뿐더러 제2차개발사업시행예정자지정도 이를 이유로 2004.6월 취소하므로 사업을 완료하는 데 어려움에 처해 있는 실정인데도 처분청에서 관할관청이나 마을회에 귀책사유가 있는 이러한 사정을 고려하지 않고 필요한 토지의 취득을 완료후 2년내 기반시설을 조성완료하지 않았다고 추징하는 것은, 국공유지 및 마을소유토지를 부득이 매각하지 않아서 토지의 취득이 완료되지 않았을 뿐만 아니라 그러한 사정은 정당한 사유에 해당되므로, 조세법률주의 원칙상 해석기준을 확대하는 것이라고 주장하고 있다.

3. 우리부의 판단 이 사건 심사청구의 다툼은 관광지구로 지정승인된 토지중 국·공유지 및 마을토지만을 제외하고 나머지 토지(96%정도)를 취득한 경우 이를 조례상 개발사업에 필요한 토지의 취득을 완료한 것으로 보아 추징한 처분이 적법한지 여부에 있다 하겠다. 먼저 관계법령의 규정을 살펴보면,구 제주도도세감면조례 제25조제2항(현행 조례 제26조제2항)에서사업시행자가 제주도종합개발계획사업에 따라 관광단지 및 관광지구를 개발하기 위하여 매수하는 부동산에 대하여는 지방세법 제112조 제1항 및 제131조의 규정에 의하여 산출된 취득세 및 등록세의100분의 50을 경감하지만, 사업시행자가 개발에 필요한 토지의 취득을완료한 날부터 2년 이내에 정당한 사유없이 동 계획에 의한 기반시설 공사를 완료하지 아니하는 때에는 경감된 취득세와 등록세를 추징한다고 규정하고 있고, 제주국제자유도시특별법 제2조제2호에서 제주국제자유도시종합계획이라 함은 제1조의 목적을 달성하기 위하여 제4조의 규정에 의하여 수립하는 종합적이며 기본적인 계획이며, 그 제3호에서 개발사업이라 함은 제4조의 규정에 의한 종합계획에 의하여 시행되는 사업을 말한다고 하고 있고, 같은 법 제59조제1항에서 개발사업을 시행하고자 하는 자는 도지사의 시행승인을 얻어야 한다고 하고 있으며, 그 제7항에서 제1항의 규정에 의하여 개발사업의 시행승인을 얻은 날부터 2년 이내에 그 사업에 착수하지 아니하는 경우에는 사업착수기한이 만료되는 날의 다음날에 그 개발사업의 시행승인은 효력을 잃는다고 하고 있고, 같은 법 제62조제1항에서 도지사는 개발사업중 제37조의 규정에 의한 영향평가 대상인 사업과 국토의계획및이용에관한법률 제30조의 규정에 의한 도시관리계획변경이 선행되어야 하는 사업을 시행하고자 하는 자는 도조례가 정하는 바에 의하여 사업시행예정자로 지정할 수 있으나 그 제2항에서 제1항의 규정에 의하여 지정받은 사업시행예정자는 지정받은 날부터 2년 이내에 개발사업 시행승인을 얻어야 하며 시행승인을 얻지 아니하는 경우에는 사업시행예정자로 지정받은 날부터 2년이 되는 날의 다음날부터 사업시행예정자의 효력을 잃는다고 규정하고 있으며, 제주국제자유도시특별법시행조례에서는 개발사업시행승인에 관한 서식이나 절차 등을 규정하고 있다. 다음으로 청구인의 경우를 살펴보면, 2000.3.15. (주)○○리조트는 같은 리 산1번지 일원 임야 2,390,668㎡에 대하여제주도개발특별법(2002.1.26. 제주국제자유도시특별법임) 제9조제5항에 의거 제주도지사로부터 수망관광지 1차개발사업시행승인을 받는데, 2001.7.26. 건설업등록증상 상호를○○건설(주)에서○○건설산업(주)로 변경한 청구인은 2001.11.26. 1차개발지구토지중 국공유지 및 사유지 15필지 161,338㎡를 제외한 나머지 토지 2,229,330㎡에 대하여 관할법원 경매시 15,239,601,190원에 낙찰받았고, 그 후 1,2차개발사업지구내 사유지를 취득한 내역을 보면, 2002.8.30. 1차지구중 같은 리 628-47번지 임야 6,284㎡를 7천만원에, 2002.11.1. 그 중 같은 리 산55번지 임야 661㎡를 7백만원에 각각 취득하였으며, 2003.11.21. 2차지구중 같은리 산116-6번지 임야 7,442㎡는 123,805천원에,2004.2.9.그 중같은 리628-47번지 임야 5,117㎡는 5천만원에 각각취득하였고, 그러므로청구인이 취득한 전체토지취득현황은 1차 사업지구분이 99필지 723,173평, 2차 사업지구분은 60필지 273,649평으로 되어 있으며, 2001.12.28. 청구인은 1차개발사업착공신고를 관할관청에 제출하였고(2005.1.20. 착공계획서 제출), 2001.12.28. 및 2002.9.5. 및 2003.8.30. 1차개발사업착공의 선행조건에 따른 대체조림비 및 대체초지조성비 2448,566,570원을 납부하였으며, 2002.11.1. 관정 전체8공에 대하여 840백만원에 2003.12.31.까지 완공하는 내용의 지하수 개발공사계약을 (주)○○과 체결함과 동시에 용역금액 550백만원에 2003.2.28.까지 완료하는 내용의 골프코스 실시설계용역 계약을 (주)○○컨설탄트기술사사무소와 체결하였고, 2003.5.14. 같은 리 산15번지 일원 1,286.481㎡에 대하여제주도지사로부터○○관광지 제2차 개발사업시행예정자로 지정받았으며,2003.11.26. 관할관청은 청구인이 2차개발사업지구내 군유지매각요청에 따른 회신에서 1차개발사업이 실제로 착공되고, 2차개발지구내 마을소유토지에 대한 매각동의를 받아야 하며, 구체적인 투자재원 확보방안 등이 마련된 후 매각을 검토하겠다고 하였고,2003.12.30. 청구인은 관련마을에 마을발전기금 5억원을 제공하였으며, 2004.4.7. 관할관청에 산림형질복구예치비 24억원을 납부하였고, 2004.6.5. 관할관청은 청구인에게 지정당시 일정기한내 이행하여야 할 개발사업예정지구내의 토지 미확보 및 제1차지구의 사업계획에 따른 공사 미착수 등 지정조건을 이행치 못하였다는 사유로 제2차개발지구 사업시행예정자 지정을 취소한 사실을 제출된 관계 증빙자료를 통해 알 수 있다. 이에 대하여 청구인은 이 사건 토지는 지정승인된 면적에 96%에 해당되므로 조례상 사업에 필요한 토지의 취득을 완료한 것이 아니어서 추징요건에 적용받지 않는 것이고, 미취득한 토지는 관할관청이나 마을회에서 매각을 불허하여서 부득이 매입하지 못한 것이기 때문에 이는 정당한 사유에 해당한다고 주장하므로 이를 살펴보면,구 제주도도세감면조례 제25조제2항에서사업시행자(그 예정자포함)가 제주도종합개발계획사업에 따라 관광단지 및 관광지구를 개발하기 위하여 매수하는 부동산에 대하여는 취득세 등의100분의 50을 경감하지만, 개발에 필요한 토지의 취득을완료한 날부터 2년 이내에 정당한 사유없이 동 계획에 의한 기반시설 공사를 완료하지 아니하는 때에는 추징한다고 규정하고 있는데, 여기서 추징요건의 기산일인개발에 필요한 토지의 취득을완료한 날 이라는 규정은 이에 대한 정의된 사항이 다른 법률이나 하위법령, 그리고 위 종합계획 등에 규정된바 없지만 감면추징에 대한 지방세법령의 입법취지, 국토의계획및이용에관한법률이나 도시및주거환경정비법 등에서 2/3이상의 동의가 있을 때 관련 지구지정이나 사업시행을 할 수 있는 규정에 비추어 볼 때, 그 취득을 완료한 날을 무한히 이어간다고는 볼 수 없고, 토지의 취득정도나 미취득토지에 따른 사업착공의 장애여부나 관할관청의 사업시행승인 취소가능성 등 제반사정을 고려하여 완료된 시점을 실질적으로 사업을 시행할 수 있는 시점으로 보는 것이 합목적성이 있다고 할 것으로서, 청구인의 경우, 경락받을 당시 이 사건 토지는 전사업시행자가 제1차지구전체토지(2,390,668㎡)중 국공유지 전체 및 일부 사유지(161,338㎡)를 제외한 토지(2,229,330㎡)로서 청구인은 91%정도를 취득한 상태에서 현재까지 5%정도만 취득한 것이나 2002년도에 사업착수계획을 제출하면서 2005년 착공전까지 골프장용역설계완료나 지하수 개발 2개소 완공, 대체조림비 납부, 마을발전기금기부 등 기반시설조성에 따른 준비과정만 수행한 사실, 제1차지구내 토지도 100%취득하지 않는 상태에서 또 다시 국유지와 마을소유토지가 대부분인 이 사건 제2차사업토지를 관광지구사업예정지구로 지정받아 이를 취득하려는 과정에서 관할관청이나 마을에서는 제1차개발지구사업추진이 미진함 등의 이유로 매각이 이루어 지지 않았고, 그에 따라 제2차개발사업예정자지정이 취소된 사정 등을 종합하여 보면, 미취득된 토지가 도면상 이 사건 토지에 산재되어 있어 이것 때문에 기반시설을 본격적으로 조성하는데 장애가 있어 보이지 않는다고 할 수 있고, 국공유지 등 미취득한 토지에 대하여 관할관청에서 사업착수정도에 따라 매각한다는 의견 등이 있는 것으로 보아 취득하는데 역시 장애가 있어 보이지 않는다고 할 수 있는 바, 비록 관련조례규정을 문언대로 엄격하게 해석할 때 이 사건 제1차사업토지는 사업에 필요한 토지의 취득을 완료하지 않았다고 하겠지만 그렇다고 극히 일부를 남겨놓은 상태에서 외부불가항력적으로 취득하는 데 장애가 없는데도 이를 내부적인 사정에 의하여 무한히 취득하지 않는 것까지도 취득이 완료하지 않았다고 보는 것은 조세형평상 다소 무리가 있다고 할 것이고, 또한, 청구인은 위와 같은 사정을 가지고 정당한 사유라고 주장하나,정당한 사유라고 함은 당해 용도에 직접사용하지 못한 사유가 행정관청의 사용 금지·제한 등 외부적인 사유로 인한 것이거나 또는 내부적으로 용도에 사용하기 위하여 정상적인 노력을 다 하였음에도 불구하고 시간적인 여유가 없거나 기타 객관적인 사유로 인하여 부득이 위 용도에 사용할 수 없는 경우를 말하는 것(대법원 2003.12.12.선고 2003두9978판결)라고 할 것인바, 청구인의 주장은 위 사유에 해당된다고 볼 수 없어 받아들일 수 없다고 하겠다. 따라서 청구인의 주장은 이유가 없다고 인정되므로 지방세법 제77조제1항의 규정에 의하여 주문과 같이 결정한다.

2005. 10. 31. 행 정 자 치 부 장 관