체비지와 연접된 주택건설용 토지를 매입하였다가 공매로 체비지가 매각하자 위 건설용 토지를 3년내 사용하지 않고 매각한 경우 정당한 사유에 해당여부(기각)

[주 문] 청구인의 심사청구를 기각한다.

[이 유]

1. 원처분의 요지 처분청은 주택건설사업을 목적으로 설립한 법인인 청구인 중 ○○종합건설(주)이 2002.11.1. ○○시 ○○구 ○○동 산○○번지 임야342.8㎥, 같은 동 ○○번지외 2필지 답3,063㎡와 청구인중 (주)○○가 2004.3.15. 같은 동 155-20번지 답1,566.9㎡(이하 이 사건 토지”라고 한다)를 각각 취득·등기한 것에 대하여 표준세율로 신고납부받았으나, 그 후 3년 이상 당해업종에 직접 사용하지 아니하고 2004.10.22. 매각하므로 추징대상이 될 뿐만 아니라 대도시 내에서 법인 설립 이후 5년 이내에 취득한 부동산 등기로 중과세대상으로 보아 청구인중 ○○종합건설(주)에 대하여는 그 취득가액(3,160,000,000원)에 지방세법 제138조제1항의 세율을 적용하여 산출한 세액에서 기 납부한 세액을 차감한 등록세 237,348,860원, 지방교육세 43,513,950원, 합계 280,862,810원(가산세 포함)을, 청구인중 (주)○○에 대하여는 그 취득가액(2,280,000,000원)에 관련 세율을 적용하여 산출한 세액에서 기 납부한 세액을 차감한 등록세 171,251,710원, 지방교육세 31,396,140원, 합계 202,647,850원(가산세 포함)을 2005.4.15.에 각각 부과고지하였다.

2. 청구의 취지 및 이유 청구인들은 ○○시○○구○○지구 제2블럭내 있는 체비지와 연접되어 있는 위 블럭 전체면적(23,608.6㎥) 중 약 21%에 해당하는 이 사건 토지를 주택건설사업을 위하여 취득하였고, 청구인 중 ○○종합건설에게 ○○지구 10블럭의 체비지 2필지는 물론 ○○시 ○○구의 ○○ 제1·2지구, ○○지구 등도 체비지를 인근 사유지를 매수한 주택사업자에게 수의방식으로 매각한 선례 및 주택사업자가 공동개발방식으로 지정된 체비지이외의 사유지를 매수한 경우에는 블록의 일부토지의 처분권만으로는 주택건설사업이 불가하므로 부득이 관할관청은 체비지를 수의계약으로 매각하는 것이 관행이라는 것을 신뢰하여 청구인은 2002.9월초까지 이 사건 체비지와 연접되어 있는 필지를 대부분 매입하였으며, 이 사건 체비지에 속해 있는 ○○마을지역주택조합 창립총회시 사업시행대행사로 하여 사업을 추진하였고, 그 후 청구인의 계열사인 청구인 중 (주)○○를 설립하여 2004.3월까지 나머지 사유지를 매수하였는데도 이 사건 체비지를 수의계약방식으로 청구인에게 매각하지 않고 공개경쟁입찰방식으로 변경하여 매각한 것은 신의성실의 원칙에 위배된다고 하며, 이 사건 토지를 이 사건 체비지를 매수한 대기업의 입장에서 사업실적이 일천한 청구인과 공동으로 개발사업을 할 의사가 없고, 청구인들이 주택건설사업을 하려면 위 체비지를 높은 프리미엄을 주고 매입하여야 하는 데 그럴 경우는 사업성이 없으며, 그 동안 대여금44억에 대한 이자 등 부담비용 10억여원의 손해가 발생하였는데 추가로 손해가 발생되기 때문에 부득이 매각하였으므로 부득이한 사유에 해당한다고 주장하고 있다.

3. 우리부의 판단 이 사건 심사청구의 다툼은 대도시내 5년내 설립한 법인이 체비지를 수의계약방식으로 매각할 것을 믿고 체비지와 연접된 주택건설용 토지를 매입하였다가 공매로 체비지가 매각하자 위 건설용 토지를 3년내 사용하지 않고 매각한 경우 정당한 사유에 해당하는지 여부에 있다 하겠다. 먼저 관계법령의 규정을 살펴보면, 지방세법 제138조제1항에서 그 제3호의 대도시내에서의 법인의 설립과 지점 또는 분사무소의 설치 및 대도시내로의 법인의 본점·주사무소·지점 또는 분사무소의 전입에 따른 부동산등기와 그 설립·설치·전입 이후의 부동산등기를 하는 때에는 그 세율을 제131조 및 제137조에 규정한 당해 세율의 100분의 300으로 하지만, 수도권정비계획법 제6조제1항제1호의 규정에 의한 과밀억제권역안에 설치가 불가피하다고 인정되는 업종으로서 대통령령이 정하는 업종에 대하여는 그러하지 아니하다고 하고 있고, 지방세법 시행령 제101조제1항에서 법 제138조제1항 단서에서 "대통령령이 정하는 업종"이라 함은 그 제5호에서 주택법 제9조의 규정에 의하여 건설교통부에 등록된 주택건설사업(주택건설용으로 취득·등기하는 부동산에 한하며, 부동산을 취득한 후 3년이내에 주택건설에 착공하는 경우에 한한다.)에 해당하는 업종을 말한다고 규정하고 있으며, 주택법 제9조제1항에서 연간 대통령령이 정하는 호수 이상의 주택건설사업을 시행하고자 하는 자 또는 연간 대통령령이 정하는 면적 이상의 대지조성사업을 시행하고자 하는 자는 건설교통부장관에게 등록하여야 한다고 하고 있고, 주택법시행령 제10조제2항에서 법 제9조의 규정에 의하여 주택건설사업 또는 대지조성사업의 등록을 하고자 하는 자는 그 제2호의 주택건설사업의 경우에는 건설기술관리법 시행령 별표 1의 규정에 의한 건축분야기술자 1인 이상, 대지조성사업의 경우에는 동표의 규정에 의한 토목분야기술자 1인 이상을 보유하는 등의 요건을 갖추어야 한다고 하고 있으며, 주택건설촉진법 제6조제1항에서 연간 대통령령으로 정하는 호수이상의 주택건설사업 또는 연간 대통령령으로 정하는 면적이상의 대지조성사업을 영위하고자 하는 자는 건설교통부장관에게 등록하여야 한다고 하고 있고, 같은 법 제6조의3제1항에서 제6조의 규정에 의하여 등록을 한 자가 제33조의 규정에 의한 주택건설사업계획의 승인(건축법에 의한 공동주택건축허가를 포함한다)을 얻어 분양 또는 임대를 목적으로 주택을 건설하는 경우로서 기술능력·주택건설실적·주택규모등에 관하여 대통령령이 정하는 기준에 해당하는 경우에는 건설산업기본법 제9조의 규정에 의한 건설업자로 본다고 하고 있으며, 한편, ○○시○○구○○지구토지계획정리사업시행조례시행규칙 제21조제1항에서 매각하기로 책정된 토지는 일반경쟁입찰에 의한 공매를 원칙으로 하되, 일반 경쟁입찰에 부쳤으나 경쟁자가 없을시 1인의 입찰로도 매각할 수 있지만, 그 제13호의 제1호 내지 제12호 이외에 토지의 위치, 형태, 용도 등으로 보아 경쟁에 붙이기 곤란하거나 계약의 목적, 성질상 수의계약에 의하는 것이 불가피하다고 구청장이 특별히 인정할 때에 해당하는 경우 등에는 수의계약으로 매각할 수 있다고 하고 있고, 같은 시행규칙 제22조제1항에서 공매할 토지를 매각할 때에는 국가를당사자로하는계약에관한법률시행령 제33조의 정하는 바에 따라 이를 공고한다고 규정하고 있다. 다음으로 청구인의 경우를 살펴보면, 1998.10.2. 신설된 ○○시○○구○○지구토지구획정리사업시행조례 및 시행규칙 제21조제1항에서 매각방법은 일반경쟁입찰에 의한 매각이 원칙이라고 규정되어 있으나, 그 제13호에서 토지의 위치, 형태, 용도 등으로 보아 경쟁을 붙이기 곤란하거나 계약의 목적, 성질상 수의계약에 의하는 것이 불가피하다고 구청장이 특별히 인정할 때는 예외한다고 규정되어 있고, 1999.10.29. ○○시도시계획 ○○구역상세계획변경결정시 공동개발방식으로 지정하였으나 이 사건 체비지에 대하여는 어떤 개발방식으로 하는 지를 확인되지 않으며, 2002.2.6. 청구인중 ○○종합건설(주)은 주택건설업 등을 목적으로 법인을 설립하였고, 2002.8.23. 관할관청은 ○○종합건설(주)에게 ○○토지구획정리사업지구 공동주택부지내 체비지를 매각금액 5,107,883,300원, 계약기간 2002.8.24.에서 9.2.까지로 하는 수의계약에 의한 매매계약체결안내공문을 통보하였으며, 2002.8.27. 관할관청은 ○○종합건설(주)에게 ○○지구10블록7롯트체비지 2,154.3㎥를 1,642,007,460원에, ○○지구10블록2롯트체비지 4,547.2㎥를 3,465,875,840원에 매각하였고, 2002.9.7. 이 사건 체비지에 속해 있는 제1차 ○○마을지역주택조합 총회에서 ○○종합건설이 시행대행사로서 회의를 주관한 사실과 토지매입관계는 체비지 이외는 매수완료된 사실과 조합규약이 확정된 사실과 시공사는 ○○산업개발(주)로 선정된 사실, 그리고 그 조합규약 제5조에서 공동주택부지는 ○○지구 2블럭 일대 약 7,200평, 제6조제3항 및 제4항에서 시공사는 ○○건설(주)로, 대행사는 ○○종합건설(주)되어 있으며, 2002.11.1. ○○종합건설(주)는 같은 동 155-1번지, 155-3번지, 155-12번지, 산52-2번지를 취득등기하였고, 2002.11.29. ○○마을지역주택조합은 주택건설촉진법 제44조 등에 의하여 관할관청으로부터 주택조합설립인가필증을 교부받았으며, 2003.4.24. 청구인중 (주)○○디엔씨가 주택건설업 등을 목적으로 법인을 설립하였고, 2003.9.8. ○○시 ○○구 ○○동 ○○구획정리사업지구내 2블럭 1～5롯트 지상에 건축하는 ○○패밀리아파트신축공사와 관련한 사업추진약정서를 ○○마을주택조합(갑)과 ○○종합건설(주)(을), ○○디엔씨(병), 그리고 ○○건설(주)(정)이 체결하였으며, 그 약정서의 주요내용은 제1조에 본 약정내용은 공사도급계약시 승계되는 것 및 제3조제2항에서 체비지매입시점에 (정)은 (병)에게 소유권이전등기비·사업부지가압류공탁비·체비지입찰보증금조로 이십오억원을 대여할 것 및 그 제4항에서 대여금에 대하여 (병)소유의 사업부지에 차입금의 130%를 채권최고액으로 (정)을 근저당권자로 하는 근저당설정할 것, 그리고 제6조제1항에서 (병)이 사업부지를 확보하지 못할 경우는 효력상실하는 것 등으로 되어 있고, 2003.1.6. 관할관청은 지역주택조합에게 공동주택체비지매각과 관련하여 공개경쟁입찰방식으로 매각할 것 등을 통보하였으며, 2004.5.27. 관할관청은 ○○종합건설(주)에게 ○○지구2블럭 3,4,5롯트(○○동155-2,3,12 및 산52-2)는 ○○도시관리계획(○○제1종지구단위계획)에 의거 주택건설촉진법에 의한 공동주택중 아파트 건축만 가능함을 통보하였고, 2004.7.13. ○○구공고 제2004-329호로 ○○시○○구○○지구(2-1,2-2블럭)토지구획정리사업지구내 체비지를 공개입찰방식으로 매각공고하였으며, 그 입찰자격조건에 주택사업등록업체중 건설산업기본법에 의거한 건설 및 토목면허를 소지한 건설업체 제한하였고, 그 입찰유의사항에서 위 체비지는 2블럭 3,4,5롯트와 함께 지구단위계획상 공동주택용지로 지정된 사실, 2블럭 3,4,5롯트는 1개업체에서 소유하고 전체의 21% 차지한다는 사실, 1,2롯트만으로도 건축가능하나 지구단위계획상 공동주택용지 전체면적의 개발을 권장하며, 단독으로 개발시 그 면적기준으로 하므로 200%이하의 용적율이 축소된다는 내용이 있고, 2004.3.15. (주)○○디엔씨는 같은 동 155-20번지를 취득등기하였으며, 청구인들은 이 토지매수자금중 ○○건설(주)로부터 연13%로 29억원 차입하고, ○○은행로부터 연9%로 15억원 대출받았다고 하면서 2004.10.22. 청구인들은 체비지 낙찰자인 ○○건설(주)에게 이 사건 토지를 매각한 사실을 제출된 관계 증빙자료를 통해 알 수 있다. 이에 대하여 청구인의 주장을 차례로 살펴보면, 지방세법 제138조제1항에서 대도시내에서의 법인의 설립 이후의 부동산등기를 하는 때에는 그 세율을 제131조 세율의 100분의 300으로 하지만, 같은 법시행령 제101조제1항제5호에서 주택법 제9조의 규정에 의하여 건설교통부에 등록된 주택건설사업으로서 주택건설용으로 취득·등기하는 부동산을 3년이내에 주택건설에 착공하는 경우에는 그러하지 아니하다고 하는 바, 청구인들의 경우 대도시내에서 법인본점을 2002.2월과 2003.4월에 각각 설립한 다음 이 사건 토지를 2002.11월과 2004.3월에 주택건설목적으로 각각 취득등기하였으나 2004.11월 매각하였으므로 위 법령에서 3년내 주택건설에 착공하지 아니한 경우로서 중과세대상이 됨이 분명하다고 할 수 있으나 청구인은 그 매각하게 된 사유가 관할관청에서 신의성실의 원칙에 반하여 체비지를 공매방식으로 변경하였을 뿐만 아니라 청구인에게 공매에 응찰할 수 없도록 하였기 때문에 체비지를 매입할 수 없었고, 그러므로 이 사건 토지에 대한 개발행위도 불가한데에 기인하였다고 주장하므로 이를 살펴보면, 공매방식을 원칙으로 한 매각방법과 구체적인 수의계약사유 등을 규정한 위 ○○구○○지구시행규칙과 공동개발방식으로 사업추진한다는 도시계획상세변경결정 등은 청구인들이 법인을 설립하기 전에 이미 규정되어 있었고, 청구인이 제시한 관할관청이 체비지 인접지를 소유한 자에게 수의계약으로 매각하였다는 사실은 관할관청에서 위 시행규칙에 규정되어 있는 수의계약사유에 해당되는 것으로 판단하였기 때문에 한 것이고, 또한 이렇게 체비지를 공매나 수의계약으로 매각방식을 결정하는 판단은 관할관청의 재량행위에 속하는 것이며, 토지의 위치·형태·용도 등으로 보아 경쟁을 붙이기 곤란하거나 계약의 목적·성질상 수의계약에 의하는 것이 불가피하다고 구청장이 특별히 인정할 때는 수의계약을 한다는 위 시행규칙 제21조제1항제13호 등의 불확실한 정황을 가지고 이 사건 토지를 주택건설목적으로 매입하거나 지역주택조합의 주택건설사업시행대행사의 역할을 담당하는 것 등은 매각방식의 결정행위가 관할관청의 재량행위에 해당하는 점 및 청구인들이 인정하듯이 주택건설사업실적이 미미하다는 점에 비추어 다소 무리가 있다 할 수 있으며, 또한 공매시 응찰자격요건을 건설면허소지자로 제한한 것이 위법하다는 것도 공익상 대단위주택사업을 하려면 주택법 제9조 등 관련법령에서 규정된 주택사업자등록요건에 맞아야 하는데 그 요건에는 건설면허소지사항이 직·간접적으로 규정되어 있으므로 이러한 자격제한사항은 입찰공고시 실무적으로 필수적인 것이라고 볼 수 있고, 그런데도 불구하고 청구인이 소정의 건설면허를 소지하지 않았다면 지방세법시행령 제101조제1항제5호의 주택건설사업요건에 해당되어 중과세대상이 아니라고 보기에는 관련규정상 다소 무리가 있다고 할 수 있으며, 일반적으로 조세 법률관계에서 과세관청의 행위에 대하여 신의성실의 원칙이 적용되기 위해서는 첫째, 과세관청이 납세자에게 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해를 표명하여야 하고, 둘째, 납세자가 과세관청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데 대하여 납세자에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째, 납세자가 그 견해표명을 신뢰하고 이에 따라 무엇인가 행위를 하여야 하고, 넷째, 과세관청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 납세자의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 한다(대법원 1996.1.23. 선고 95누13746 판결)고 할 것인바, 관할관청이 이 사건 체비지를 수의계약방식으로 하겠다는 것이나 공매방식으로 변경하여 사업을 할 수 없을 경우는 세제상 특혜를 주겠다는 것을 공적으로 의사표명을 하였다고 볼 수 없는데도 신의성실의 원칙에 위배되어 부득이 매각하였다는 청구인의 주장을 받아들일 수 없다고 하겠고, 한편, 이 사건 토지에 대한 개발사업추진이 불가한데도 불구하고 대여금이자 등 손해비용이 계속 발생되므로 부득이 매각한 것이어서 정당한 사유에 해당한다고 주장하나, 우선 공매시 입찰유의서에서 낙찰자는 이 사건 체비지를 지구단위계획상 공동주택용지 동일 블럭 전체면적의 개발을 권장하지만 부득이 단독으로 개발시 그 면적기준으로 하므로 200%이하의 용적율이 축소된다는 내용을 미루어 이 사건 토지도 단독으로 개발 가능한 사실과 공동개발방식으로 지정되지 않았다는 사실들을 인지할 수 있는 정황, 이 사건 토지는 ○○지구2블럭내에서 비록 전체면적중 21%에 불과하나 그 취득가액이 54억원으로 그 토지가 위치한 곳은 사다리꼴 형상 중에 아랫면과 수직면이 만나는 지점으로 인접 블럭과 네거리상에 모퉁이를 차지하고 있어서 동 블럭내 체비지보다 토지활용도가 양호하므로 체비지 낙찰자의 입장에서 보면 이 사건 토지를 제외하고는 동 블록의 활용도가 미미하다는 지형적 여건, 2003.9월 동 블럭에 건축하고자 하는 ○○패밀리아파트신축공사와 관련한 사업추진약정서를 ○○마을주택조합과 청구인들, 그리고 낙찰자 ○○건설(주)이 체결하고 있는 사실과 낙찰자와 청구인들사이 채권·채무관계가 성립되어 있는 사실에서 양자는 사업상 밀접한 연관성이 있어 보이고, 그리고 토지구획정리사업이 완료된 토지의 경우는 지가의 상승을 예상하는 것이 일반적인 통념이라고 할 수 있는 것 등을 종합하여 보면, 정당한 사유라 함은 법령에 의한 금지ㆍ제한 등 그 법인이 마음대로 할 수 없는 외부적인 사유는 물론 고유업무에 사용하기 위한 정상적인 노력을 다하였음에도 시간적인 여유가 없어 유예기간을 넘긴 내부적인 사유도 포함하고, 고유목적에 사용 할 수 없는 법령·사실상의 장애사유 및 장애정도, 당해 법인이 토지를 고유업무에 사용하기 위한 진지한 노력을 다 하였는지의 여부, 행정관청의 귀책사유가 가미되었는지 여부 등을 아울러 참작하여 구체적인 사안에 따라 개별적으로 판단하여야 하며, 토지를 취득할 당시 3년 이내에 그 사업 내지 고유업무에 직접 사용할 수 없는 법령상의 장애사유가 있음을 알았거나, 설사 몰랐다고 하더라도 조금만 주의를 기울였더라도 그러한 장애사유의 존재를 쉽게 알 수 있었던 상황 하에서 토지를 취득하였고, 취득 후 3년 이내에 당해 토지를 그 사업 내지 고유업무에 직접 사용하지 못한 것이 동일한 사유 때문이라면, 취득전에 존재한 법령상의 장애사유가 충분히 해소될 가능성이 있었고 실제 그 해소를 위하여 노력하여 이를 해소 하였는데도 예측하지 못한 전혀 다른 사유로 그 사업에 사용하지 못하였다는 등의 특별한 사정이 없는 한, 그 법령상의 장애사유는 당해 토지를 그 업무에 직접 사용하지 못한 데 대한 정당한 사유가 될 수 없다(대법원 판결 2002.9.4. 2001두229 참조)는 것에 비추어 청구인이 개발할 수 없는데도 계속적으로 손해가 발생하여 매각하였다는 주장은 받아들일 수 없으므로 처분청에서 이 사건 등록세를 부과한 처분은 잘못이 없다고 하겠다. 따라서 청구인의 주장은 이유가 없다고 인정되므로 지방세법 제77조제1항의 규정에 의하여 주문과 같이 결정한다.

2005. 8. 29. 행 정 자 치 부 장 관