사권제한 토지를 골프연습장으로 고수익사업용에 제공하고 있는 경우 종합토지세 등의 감면대상에 해당여부(경정)

[주 문] 처분청이 2004.10.8. 청구인에게 부과고지한 종합토지세 494,811,450원, 도시계획세 25,134,350원, 지방교육세 98,962,290원, 농어촌특별세 73,307,170원, 합계 691,215,260원을 종합토지세 185,432,830원, 지방교육세 37,086,560원, 농어촌특별세 26,997,570원, 합계 249,516,960원으로 경정한다.

[이 유]

1. 원처분의 요지 처분청은 청구인이 소유하고 있는 도시계획기반시설(학교)로 결정고시된 ○○시 ○○구 ○○동 ○○번지 대지 13,161㎡에 대하여 골프연습장으로 고수익용 토지로 사용하므로 지방세법 제234조의15제2항에 의하여 산출한 종합토지세의 종합합산과세표준액(12,567,175,680원)을 과세표준으로 지방세법 제234조의16제1항의 세율을 적용하여 산출한 2004년도 정기분 종합토지세 494,811,450원, 도시계획세 25,134,350원, 지방교육세98,962,290원, 농어촌특별세 73,307,170원, 합계 691,215,260원을 2004.10.8. 부과고지하였다.

2. 청구의 취지 및 이유 청구인은 1973.11.25. 이 사건 토지는 취득한 후 1975.12.8. 건설부 고시 제200호에 의거 본인의 동의 없이 일방적으로 학교용지로 시설 결정되었고, 1982.4.10. 도시계획시설(학교)로 지적고시 된 후 현재까지 집행되지 아니한 시설로서 엄연히 사권이 제한된 토지로서 회원제등록골프장용 토지가 아님에도 처분청이 이 사건 토지에 대하여 2004년도 정기분 종합토지세 등을 감면하지 않고 부과한 처분은 부당하다고 주장하고 있다.

3. 우리부의 판단 이 사건 심사청구의 다툼은 조례상 감면요건에 해당되는 사권제한 토지를 골프연습장으로 고수익사업용에 제공하고 있는 경우 종합토지세 등의 감면대상에 해당되는 지 여부에 있다 하겠다. 먼저 관계법령의 규정을 살펴보면, 지방세법 제112조제1항에서 취득세의 표준세율은 취득물건의 가액 또는 년부금액의 1,000분의 20으로 한다고 하고 있고, 그 제2항제2호에서 골프장(체육시설의설치·이용에관한법률의 규정에 의한 회원제골프장용 부동산중 구분등록의 대상이 되는 토지와 건축물)에 해당하는 부동산 등을 취득하는 경우의 취득세율은 제1항의 세율의 100분의 500으로 한다고 하고 있으며, 강남구세감면조례(2005.5.6. 조례 제613호로 개정되기 전의 것) 제11조 제2항에서 국토의계획및이용에관한법률 제2조제7호의 규정에 의한 도시계획시설로서 동법 제32조 규정에 의하여 지형도면이 고시된 후 10년 이상 장기간 미집행된 토지 및 지상 건축물(그 해당부분에 한한다)에 대하여는 재산세의 100분의 50을 경감하고, 종합토지세 과세표준액의 100분의 50을 경감하지만, 지방세법 제112조제2항의 규정에 의한 과세대상을 제외한다고 하고 있고, 서울특별시세감면조례 제24조에서 국토의계획및이용에관한법률 제2조제7호 규정에 의한 도시계획시설로서 동법 제32조 규정에 의하여 지형도면이 고시된 후 10년 이상 장기간 미집행된 토지 및 지상 건축물(그 해당부분에 한한다)에 대하여는 도시계획세를 면제하나, 지방세법 제112조제2항의 규정에 의한 과세대상을 제외한다고 규정하고 있으며, 국토의계획및이용에관한법률 제2조제4호에서 "도시관리계획"이라 함은 특별시·광역시·시 또는 군의 개발·정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지이용·교통·환경·경관·안전·산업·정보통신·보건·후생·안보·문화 등에 관한 용도지역·용도지구의 지정 또는 변경에 관한 계획 및 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 계획 등을 말한다고 하고 있고, 그 제6호에서 "기반시설"이라 함은 그 라목의 학교·운동장·공공청사·문화시설·체육시설등 공공·문화체육시설로서 대통령령이 정하는 시설을 말한다고 규정하고 있으며, 그 제7호에서 "도시계획시설"이라 함은 기반시설중 제30조의 규정에 의한 도시관리계획으로 결정된 시설을 말한다고 하고 있고, 같은 법 제30조제6항에서 건설교통부장관 또는 시·도지사는 도시관리계획을 결정한 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 이를 고시한 다음 건설교통부장관 또는 도지사는 관계 서류를 관계 특별시장·광역시장·시장 또는 군수에게 송부하여 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다고 하고 있으며, 같은 법 제32조제4항에서 건설교통부장관 또는 시·도지사는 직접 지형도면을 작성하거나 지형도면을 승인한 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 이를 고시하고, 건설교통부장관 또는 도지사는 관계 서류를 관계 특별시장·광역시장·시장 또는 군수에게 송부하여 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다고 하고 있고, 같은 법 제64조제2항에서 특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 도시계획시설결정의 고시일부터 2년이 경과할 때까지 당해 시설의 설치에 관한 사업이 시행되지 아니한 도시계획시설중 제85조의 규정에 의하여 단계별집행계획이 수립되지 아니하거나 단계별집행계획에서 제1단계집행계획(단계별집행계획을 변경한 경우에는 최초의 단계별집행계획을 말한다)에 포함되지 아니한 도시계획시설의 부지에 대하여는 제1항의 규정에 불구하고 가설건축물의 건축과 이에 필요한 범위안에서의 토지 형질변경 등의 개발행위를 허가할 수 있다고 규정하고 있다. 다음으로 청구인의 경우를 살펴보면, 1973.11.25. 청구인은 도시계획용도지역이 도시지역 및 제2종일반주거지역으로 지정된 이 사건 토지를 취득하였고, 1975.12.8. 건설부 고시 제200호로 도시계획시설(학교)결정 및 지적승인 고시되어 현재까지도 위 시설로 되어 있으며, 1982.4.10. 관할관청으로부터 구획정리완료로 환지처분을 받았고, 2001.1월 청구인은 이 사건 토지와 지상 골프연습장가설건축물을 김○○과 년6억원에 임대차 계약을 체결한 다음 2001.1.29. 이 사건 토지상 가설건축물을 임차인 김○○이 골프연습장업으로 체육시설신고필증을 관할관청으로부터 교부받았으며, 2004.12.24. 청구인은 지상2층 및 연면적 1,428.65㎡인 가설건축물에 대한 존치기간(2004.12.28.～2007.12.27.)연장 신고필증을 교부받았고, 2004.10.8. 처분청은 이 사건 토지에 대하여 종합합산과세대상으로 종합토지세를 부과고지한 사실을 제출된 관계 증빙자료를 통해 알 수 있다. 이에 대하여 청구인은 도시계획시설(학교)로 지적고시 된 후 현재까지 집행되지 아니한 시설로서 엄연히 사권이 제한된 토지로서 회원제등록골프장용 토지가 아님에도 처분청이 이 사건 토지에 대하여 2004년도 정기분 종합토지세 등을 감면하지 않고 부과한 처분은 부당하다고 주장하고 있으므로 이에 대하여 보면, 지방세법 제112조제2항, 구 강남구세감면조례(2005.5.6. 조례 제613호로 개정되기 전의 것) 제11조제2항, 서울특별시세감면조례 제24조 등을 종합하여 볼 때, 국토의계획및이용에관한법률 제2조제7호의 규정에 의한 도시계획시설로서 동법 제32조 규정에 의하여 지형도면이 고시된 후 10년 이상 장기간 미집행된 토지에 대하여는 종합토지세 과세표준액의 100분의 50을 경감하고 도시계획세를 면제하지만 체육시설의설치·이용에관한법률의 규정에 의한 회원제골프장용 부동산중 구분등록의 대상이 되는 골프장용 토지는 제외한다고 규정하고 있는 바, 처분청에서는 실질과세의 원칙이나 구세감면목적의 취지 등에 비추어 이 사건 토지는 사실상 사권제한 없이 사용되는 고수익용 토지에 해당되므로 감면대상으로 볼 수 없다고 하나, 위 감면조례 등에서 도시계획시설로 사권이 제한된 토지에 대하여 종합토지세 등을 감면하는 취지는 국토의계획및이용에관한법률 제64조에서 당해 시설의 설치에 관한 사업이 시행되지 아니한 도시계획시설의 부지에 대하여는 가설건축물의 건축과 이에 필요한 범위안에서 토지의 형질변경에 대한 개발행위 등 특정한 경우를 제외하고는 관할관청은 당해 도시계획시설이 아닌 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가하여서는 아니된다고 도시계획시설부지에서의 개발행위를 제한하므로 토지소유권을 장기간 그 시설이외는 사용하지 못하는 것에 대한 보상적인 의미를 가지고 있다고 볼 수 있는 것이며, 이렇게 보상적인 의미에서 세제혜택을 주고 있다고 해서 그 곳에 아무런 개발행위를 하지 못하는 것이 아니고, 도시계획시설의 설치이용 및 장래의 확장 가능성에 지장이 없는 범위 안에서 도시계획시설이 아닌 건축물 등을 설치할 수 있으므로 그 개발행위의 적법여부나 수익발생의 과다여부를 떠나서 위 감면요건을 적용받는 사권이 제한된 토지에 해당되면 조세법률주의의 원칙상 과세요건이거나 비과세요건 또는 조세감면요건을 막론하고 조세법률의 해석은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니한다(1998.3.27.선고, 97누20090)고 하는 법령의 엄격해석의 원칙이나 조세에 대한 과세요건과 절차적인 요건을 법률로 정하되 그 내용은 명확하고 상세하게 규정되어야 한다는 과세요건명확주의상 당연히 감면하여야 할 것임으로서 이 사건 토지의 경우 그 용도지역이 도시지역내 제2종일반주거지역으로서 청구인이 1973년에 취득하였으나 1975.12월부터 현재까지 건설부고시로 도시계획시설(학교)결정 및 지적승인 고시되어 있는 상태이고, 이 사건 토지상 골프장용 가설건축물을 축조한 후 임차인에게 년 6억원을 받고 골프연습장에 제공되고 있는 것을 볼 때, 이 사건 토지는 위 감면조례 등과 같이 약 30년간 사권이 제한된 토지일 뿐 만 아니라 회원제 등록골프장용 토지가 아닌 것이 분명한 데도 사권이 제한된 상태에 있는 토지에 대하여 일체의 개발행위를 할 수 없다는 전제아래 고수익이 발생하고 있는 토지라고 보아 감면하지 아니하고 처분청에서 이 사건 종합토지세 등을 부과한 처분은 잘못이 있다고 하겠다. 따라서 청구인의 주장은 이유가 있다고 인정되므로 지방세법 제77조제1항의 규정에 의하여 주문과 같이 결정한다.

2005. 6. 27. 행 정 자 치 부 장 관