산업단지 조성사업이 진행중인 토지에 대한 종합토지세를 종합합산세율로 적용한 것의 적정여부(기각)

[주 문] 청구인의 심사청구를 기각한다.

[이 유]

1. 원처분의 요지 처분청은 청구인 소유의○○도○○시○○면○○리○○번지외 1,657필지 3,735,755.34㎡(이하 “이 사건 토지”라 한다)에 대한 2004년도 종합토지세를 과세함에 있어 그 중 1,668,992㎡는 발전시설 또는 송전·변전시설에 직접 사용하는 토지로 보아 분리과세대상으로, 7,412㎡(이하 “제1토지”라 함)는 영업용 건축물의 부속토지로 보아 별도합산과세대상으로, 나머지 2,059,351.34㎡(이하 “제2토지”라 함)는 주거용 토지로 보아 종합합산과세대상으로 하여 그 가액(46,276,806,878원)을 과세표준으로 구 지방세법(2005.1.5. 법률 제7332호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제234조의16의 규정에 의한 세율을 적용하여 산출한 종합토지세 1,051,115,000원, 도시계획세 73,800,260원, 지방교육세 210,223,000원, 농어촌특별세 157,407,070원, 합계 1,492,545,330원을 2004.10.10. 부과 고지하였다가,청구인이 2004.10.29. 이의신청을 제기한 데 대하여 2004.12.20. 제1토지는종합합산과세대상으로, 제2토지 중 22,806㎡(이하 “제3토지”라 하고 제1·2토지에서 제3토지를 제외하여 이하 “쟁점 토지”라 한다)는 구 지방세법 제276조의 규정에 의하여 종합토지세 등을 면제하는 것으로 경정결정하였다.

2. 청구의 취지 및 이유 청구인은 이 사건 토지는 1976.12.31. 건설부장관으로부터 ○○산업기지 개발구역으로 지정을 받았고, 그 후 1978.6.15 ○○산업기지 개발사업 실시계획 승인을 받아 ○○원자력 1,2,3,4호기 건설을 위한 산업단지 조성공사를 시행하고 있는 토지이므로 구 지방세법시행령(2005.1.5. 대통령령 제18669호로 개정되기 전의 것, 이하 같가) 제194조의15제4항제19호의 규정에 의한 분리과세대상이라 하겠고, 설사 같은 조 같은 항 제5호의 규정을 적용한다 하더라도 원자력발전소는 타 발전회사와는 달리 원자력법 제96조의 규정에 의하여 방사선에 의한 인체·물체 및 공공의 재해를 방지하기 위하여 일정 범위의 제한구역을 설정하여 부지를 확보하도록 되어 있으므로, 원자력법에 의하여 제한구역으로 설정된 부지는 담장, 철조망의 구분과 관계없이 당연히 발전시설에 직접 사용하는 토지에 해당된다 할 것임에도, 외관상 담장, 철조망 등으로 구획된 경계구역 안의 토지에 대해서만 분리과세대상으로 보아 이 사건 종합토지세 등을 부과한 처분은 지방세법 적용의 원칙인 재산권 부당침해금지의 원칙과 세무공무원 재량권 한계엄수의 원칙에 배치되는 위법한 처분이라고 주장하고 있다.

3. 우리부의 의견 이 사건 심사청구의 다툼은 산업단지 조성사업이 진행중인 토지에 대한 종합토지세를 종합합산세율로 적용한 것이 적정한 지 여부에 있다 하겠다. 먼저 관계법령의 규정을 보면, 구 지방세법 제234조의15제1항에서 종합토지세의 과세표준은 종합합산과세표준·별도합산과세표준 및 분리과세표준으로 구분한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서 종합합산과세표준은 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 전국의 모든 토지중 별도합산 또는 분리과세의 대상이 되는 건축물의 부속토지로서 대통령령이 정하는 건축물의 부속토지를 제외한 토지의 가액을 합한 금액으로 하되, 다음 각호에 해당하는 토지의 가액은 이를 합산하지 아니한다고 규정하면서, 그 제6호에서 제3호 내지 제5호의 규정에 의한 토지와 유사한 토지 및 종합토지세를 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령으로 정하는 토지의 가액이라고 규정하고 있으며, 같은 조 제4항에서 분리과세표준은 제2항제3호 내지 제6호의 가액으로 한다고 규정하고 있고, 같은법시행령 제194조의15제4항에서 법 제234조의15제2항제6호에서 “대통령령으로 정하는 토지”라 함은 다음 각호에 정하는 토지(법 제234조의15제2항제5호의 규정에 의한 토지를 제외한다)를 말하되, 제5호 및 제9호 내지 제11호의 경우는 당해 시설 및 설비공사를 진행 중인 경우를 포함하며, 제1호 및 제2호의 경우 취득일부터 5년이 경과한 토지로서 용지조성사업 또는 건축을 착공하지 아니한 토지는 그러하지 아니하다고 규정하면서 그 제5호에서 전기사업법에 의한 전기사업자가 전원개발에관한특례법 제5조제1항의 규정에 의하여 취득한 토지중 발전시설 또는 송전·변전시설에 직접 사용하고 있는 토지(전원개발에관한특례법의 시행전에 취득한 토지로서 담장·철조망등으로 구획된 경계구역안의 발전시설 또는 송전·변전시설에 직접 사용하고 있는 토지를 포함한다), 그 제19호에서 산업입지및개발에관한법률 제16조의 규정에 의한 산업단지개발사업의 시행자가 소유하고 있는 토지로서 동법에 의한 산업단지개발실시계획의 승인을 얻어 산업단지조성공사를 시행하고 있는 토지라고 규정하고 있으며, 산업입지및개발에관한법률 제37조제1항에서 사업시행자가 산업단지개발사업을 완료한 때에는 지체없이 대통령령이 정하는 바에 의하여 실시계획승인권자의 준공인가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은법시행령 제36조제1항제1호 내지 제6호에서 사업시행자는 법 제37조제1항의 규정에 의하여 준공인가를 받고자 하는 경우에는 사업시행자의 성명(법인인 경우에는 법인의 명칭 및 대표자의 성명)·주소, 사업의 명칭, 사업시행지역의 위치 및 면적, 사업시행기간, 토지이용계획, 기반시설계획을 기재한 준공인가신청서를 당해 산업단지의 실시계획승인권자에게 제출하여야 한다고 규정하고 있으며, 원자력법 제96조제1항에서 국가가 원자로 및 관계시설·핵연료주기시설 또는 폐기시설 등을 설치하는 때에는 방사선에 의한 인체·물체 및 공공의 재해를 방어하기 위하여 일정범위의 제한구역을 설정할 수 있다고 규정하고 있다. 다음으로 청구인의 경우를 보면, 청구인 소유의 이 사건 토지는 1976.12.31.건설부장관으로부터 산업기지 개발구역으로 지정받은 다음 1978.6.15. ○○산업기지 개발사업 실시계획 승인을 받아 ○○원자력 1,2,3,4호기 건설부지 조성공사가 시행되고 있는 토지로서, 2001.5.21. ○○전원단지 개발사업 실시계획 변경승인(○○지방국토관리청 고시 제2001-134호)으로 사업시행기간이 2004.12.31까지 연장되었다가 2004.11.5. 건설교통부 고시 제2004-310호로 사업시행기간이 2007.12월로 다시 연장된 사실 및 산업입지및개발에관한법률 제37조의 규정에 의한 준공인가를 받지 아니한 사실은 제출된 관계 증빙자료에 의하여 알 수 있다. 이에 대하여 청구인은 ○○전원단지 개발사업이 완료되지 아니한 이상 쟁점 토지를 포함한 이 사건 토지 전체를 분리과세대상으로 보아야 한다고 주장하고 있으므로 이에 관하여 보면, 첫째, 종합토지세는 당해 토지를 보유하는 동안 매년 과세하는 수익세적 성격의 부동산 보유세로서 매년 당해연도 과세기준일(6월1일) 현재의 토지현황이나 이용현황에 따라 과세요건을판단하여 과세대상을 판단하여야 할 것으로, ○○전원단지는 1976.12.31. ○○장관으로부터 산업기지 개발구역으로 지정받은 다음 1978.6.15. ○○산업기지 개발사업 실시계획 승인을 받아 산업단지 조성공사를 시행하고 있는 국가산업단지로서, 2001.5.21. ○○전원단지 개발사업 실시계획 변경승인(○○지방국토관리청 고시 제2001-134호)으로 기존 산업단지에 ○○도 ○○시 ○○면 ○○리 일대 305,864㎡를 주거지역으로 추가 편입하고, 녹지지역을 감하여 공업지역으로 편입하는 등 면적을 4,516,516㎡(344,936㎡ 증가)로 하여 사업시행기간을 2004. 12. 31까지로 연장되었다고는 하나, ○○원자력 제1호기는 1983.10.20, 제2호기는 1997.6.30, 제3호기는 1998.6.30, 제4호기는 1999.9.30.에 각각 사용승인되어 가동 중에 있을 뿐만 아니라, 추가 편입된 주거지역은 1997년도 이전에 건축물이 준공되어 사택 등의 부속토지로 사용 중에 있고, 공업지역에도 ○○원자력 1·2·3·4호기 발전용 건축물 등이 준공되어 가동되고 있는 점 등을 미루어 보면, 이는 산업단지 조성공사를 시행하고 있는 토지가 아니라 산업단지 조성사업이 사실상 완료된 토지로 보아야 할 것이고, 둘째, 조세법규는 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석하여야 하고, 합리적인 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 않는 점, 종합토지세는 응능과세원칙을 확립하고, 세제를 통하여 토지의 과다보유 억제와 토지의 수급을 원활히 하며 건전한 국민생활의 기간을 구축하여 지가안정과 토지소유의 저변확대를 도모하기 위한 것이고, 종합토지세의 분리과세제도는 정책적 고려에 따라 중과세 또는 경과세의 필요가 있는 토지에 대하여 예외적으로 별도의 기준에 의하여 분리과세함으로써 종합합산과세에서 오는 불합리를 보완하고자 하는 데에 그 취지가 있는 점 등에 비추어 보면, 구 지방세법시행령 제194조의15제4항제5호에서 규정한 “발전시설 또는 송전·변전시설에 직접 사용하고 있는 토지”는 법문 그대로 발전시설 또는 송전·변전시설에 “직접” 사용하고 있는 토지에 한정되고, 발전시설 또는 송전·변전시설에 직접적으로 사용되지 않는 토지는 분리과세 대상에서 제외된다고 보아야 할 것(대법원 판례 2001두3525, 2003.8.22)인바, 쟁점 토지는 직원용 사택의 부속토지와 공원부지 및 녹지지역으로서 발전시설 또는 송전·변전시설에 “직접” 사용하고 있는 토지에 해당된다고 보기는 어렵다 하겠고, 원자력법에 의하여 설정 운영되고 있는 제한구역에 해당된다고 하여 달리 볼 수 없다 하겠으므로, 처분청이 쟁점 토지를 종합합산과세대상으로 보아 이 사건 종합토지세 등을 부과한 처분은 잘못이 없다 할 것이다. 따라서 청구인의 주장은 이유가 없다고 인정되므로 지방세법 제77조제1항의 규정에 의거 주문과 같이 결정한다.

2005. 5. 30. 행 정 자 치 부 장 관