국립수목원완충지역으로 지정되어 그 이용이 제한된 토지를 종합토지세 비과세 또는 분리과세대상으로 볼 수 있는 지 여부(기각)

[주 문] 청구인의 심사청구를 기각한다.

[이 유]

1. 원처분의 요지 처분청은 청구인 소유의 ○○도 ○○시 ○○읍 ○○리 산 ○○번지 임야 42,446㎡(이하 “이 사건 토지”라 한다)에 대하여 그 가액(297,419,122원)을 과세표준으로 구 지방세법(2005.1.5. 법률 제7332호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제234조의16제1항의 규정에 의한 종합합산세율을 적용하여 산출한 2004년도 정기분 종합토지세 1,889,260원, 지방교육세 377,850원, 합계 2,267,110원을 2004.10.11. 부과 고지하였다.

2. 청구의 취지 및 이유 청구인은 이 사건 토지의 경우 “광릉숲 보전대책”과 “수목원 조성 및 진흥에 관한 법률”의 규정으로 인하여 그 이용이 극히 제한됨에 따라 소유권의 정당한 행사 및 수익 도모가 불가능한 상태로서, 그 예상 수익액에 비하여 이 사건 종합토지세는 과하다 할 뿐만 아니라, 남양주 시민을 위한 푸른 숲과 맑은 공기를 제공하고, 광릉수목원의 보호기능을 수행하는 등 그 공익적 성격상 이 사건 토지에 대한 종합토지세는 비과세 또는 분리과세되어야 한다고 주장하고 있다.

3. 우리부의 판단 이 사건 심사청구의 다툼은 국립수목원완충지역으로 지정되어 그 이용이 제한된 토지를 종합토지세 비과세 또는 분리과세대상으로 볼 수 있는 지 여부에 있다 하겠다. 먼저 관계법령의 규정을 보면, 구 지방세법 제234조의11제1항에서 국가·지방자치단체·지방자치단체조합·외국정부 및 주한국제기구의 소유에 속하는 토지에 대하여는 종합토지세를 부과하지 아니한다고 규정하고 있고, 같은 법 제234조의12 본문 및 제1호 내지 제7호에서 제사·종교·자선·학술·기예 기타 공익사업을 목적으로 하는 대통령령으로 정하는 비영리 사업자가 그 사업에 직접 사용하는 토지, 대통령령이 정하는 마을회등 주민공동체 소유토지, 별정우체국이 공용 또는 공공용으로 사용하는 토지, 대통령령으로 정하는 도로·하천·제방·구거·유지·사적지 및 묘지, 보안림 기타 공익상 종합토지세를 부과하지 아니할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령으로 정하는 토지에 대하여는 대하여는 종합토지세를 부과하지 아니한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제234조의15제1항에서 종합토지세의 과세표준은 종합합산과세표준·별도합산과세표준 및 분리과세표준으로 구분한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항 본문 및 제1호 내지 제6호에서 종합합산과세표준은 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 전국의 모든 토지중 별도합산 또는 분리과세의 대상이 되는 건축물의 부속토지로서 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지를 제외한 토지의 가액을 합한 금액으로 하되, 이 법 또는 관계법령의 규정에 의하여 종합토지세가 비과세 또는 면제되는 토지의 가액, 이 법 또는 다른 법령의 규정에 의하여 종합토지세가 경감되는 토지의 경감비율에 해당하는 토지가액, 공장용지·전·답·과수원 및 목장용지로서 대통령령이 정하는 토지의 가액, 산림의 보호육성을 위하여 필요한 임야 및 종중소유 임야로서 대통령령으로 정하는 임야의 가액, 제112조제2항의 규정에 의한 골프장(동조동항 본문 후단의 규정을 적용하지 아니한다)용 토지의 가액과 동조동항의 규정에 의한 별장·고급오락장용 토지로서 대통령령이 정하는 토지의 가액 및 제188조제1항제2호(1)의 규정에 의한 주택의 부속토지로서 대통령령이 정하는 기준면적을 초과하는 토지의 가액, 제3호 내지 제5호의 규정에 의한 토지와 유사한 토지 및 종합토지세를 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령으로 정하는 토지의 가액은 이를 합산하지 아니한다고 규정하고 있으며, 구 지방세법시행령(2005.1.5. 대통령령 제18669호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제194조의15제2항 본문 및 제1호 내지 제6호에서 법 제234조의15제2항제4호에서 “대통령령으로 정하는 임야”라 함은 산림법 제21조의 규정에 의하여 특수개발지역으로 지정된 임야와 산지관리법 제4조제1항제1호의 규정에 의한 보전산지안에 있는 임야로서 산림법에 의한 영림계획인가를 받아 시업중인 임야, 문화재보호법에 의하여 지정된 문화재보호구역 안의 임야, 자연공원법에 의하여 지정된 자연환경지구안의 임야, 종중이 소유하고 있는 임야, 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법의 규정에 의한 개발제한구역안의 임야, 군사시설보호법에 의한 군사시설보호구역(해군기지법에 의한 해군기지구역을 포함한다) 중 제한보호구역안의 임야 및 동 제한보호구역에서 해제된 날부터 2년이 경과하지 아니한 임야, 군용전기통신법에 의한 특별보호구역안의 임야, 도로법에 의하여 지정된 접도구역안의 임야, 철도법 제76조의 규정에 의한 철도노선인접지역안의 임야, 도시공원법의 제2조제1호의 규정에 의한 도시공원안의 임야, 하천법 제10조의 규정에 의하여 연안구역으로 고시된 지역안의 임야, 수도법에 의한 상수원보호구역안의 임야를 말한다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항 본문 및 제1호 내지 제24호에서 법 제234조의15제2항제6호에서 “대통령령으로 정하는 토지”라 함은 한국토지공사법에 의하여 설립된 한국토지공사가 동법의 규정에 의하여 타인에게 공급할 목적으로 소유하고 있는 토지 및 자산유동화에 관한 법률에 의하여 설립된 유동화전문회사가 한국토지공사가 소유하던 토지를 자산유동화 목적으로 소유하고 있는 토지, 대한주택공사법에 의하여 설립된 대한주택공사가 동법의 규정에 의하여 타인에게 주택이나 대지를 분양 또는 임대할 목적으로 소유하고 있는 토지(임대한 토지를 포함한다) 및 자산유동화에 관한 법률에 의하여 설립된 유동화전문회사가 대한주택공사가 소유하던 토지를 자산유동화 목적으로 소유하고 있는 토지, 과세기준일 현재 계속 염전으로 실제 사용하고 있는 토지 또는 염전을 폐지한 날부터 10년이 경과하지 아니한 토지, 한국수자원공사법에 의하여 설립된 한국수자원공사가 동법 제9조제1항제5호에서 규정한 토지 중 타인에게 공급할 목적으로 소유하고 있는 토지, 전기사업법에 의한 전기사업자가 전원개발촉진법 제5조 제1항의 규정에 의하여 취득한 토지 중 발전시설 또는 송전ㆍ변전시설에 직접 사용하고 있는 토지(전원개발촉진법의 시행전에 취득한 토지로서 담장ㆍ철조망 등으로 구획된 경계구역안의 발전시설 또는 송전ㆍ변전시설에 직접 사용하고 있는 토지를 포함한다), 광업법에 의하여 광업권이 설정된 광구내의 토지로서 산업자원부장관으로부터 채광계획의 인가를 받은 토지, 공유수면매립법에 의하여 매립 또는 간척한 토지로서 공사준공인가일(공사준공인가일 전에 사용승낙이나 허가를 받은 경우에는 사용승낙일 또는 허가일)부터 4년이 경과되지 아니한 토지, 주택법에 의하여 주택건설사업자등록을 한 주택건설사업자(주택법 제32조의 규정에 의한 주택조합 및 고용자인 사업주체와 도시 및 주거환경정비법 제7조 내지 제9조의 규정에 의한 사업시행자를 포함한다)가 주택을 건설하기 위하여 동법에 의한 사업계획의 승인을 받은 토지로서 사업계획의 승인을 받은 날부터 분양이 완료될 때(매수자의 취득일을 말한다)까지 그 사업에 공여되고 있는 토지, 한국석유공사법에 의하여 설립된 한국석유공사가 정부의 석유류비축계획에 따라 석유를 비축하기 위한 석유비축시설용 토지와 석유사업법 제17조의 규정에 의한 비축의무자의 석유비축시설용 토지 및 송유관안전관리법 제2조제3호의 규정에 의한 송유관설치자의 석유저장 및 석유수송을 위한 송유설비에 직접 사용하고 있는 토지, 한국가스공사법에 의하여 설립된 한국가스공사가 제조한 가스의 공급을 위한 공급설비에 직접 사용하고 있는 토지, 집단에너지사업법에 의하여 설립된 한국지역난방공사가 열생산 설비에 직접 사용하고 있는 토지, 국가 또는 지방자치단체가 국방상의 목적 외에는 그 사용 및 처분등을 제한하는 공장구내의 토지, 농업협동조합법에 의하여 설립된 조합ㆍ수산업협동조합ㆍ산림조합 및 엽연초생산협동조합(이들 조합의 중앙회를 포함한다)이 과세기준일 현재 구판사업에 직접 사용하는 토지와 농수산물유통 및 가격안정에 관한 법률 제70조의 규정에 의한 유통자회사에게 농수산물유통시설로 사용하게 하는 토지, 제79조의 규정에 의한 비영리사업자가 1995년 12월 31일 이전부터 소유하고 있는 토지, 중소기업진흥 및 제품구매촉진에 관한 법률에 의하여 설립된 중소기업진흥공단이 동법에 의하여 중소기업자에게 분양 또는 임대할 목적으로 소유하고 있는 토지, 농어촌정비법에 의한 농어촌정비사업자가 동법에 의하여 다른 사람에게 공급할 목적으로 소유하고 있는 토지, 금융기관부실자산 등의 효율적처리 및 한국자산관리공사의 설립에 관한 법률 제6조의 규정에 의하여 설립된 한국자산관리공사 또는 농업협동조합의 구조개선에 관한 법률 제29조의 규정에 의하여 설립된 농업협동조합자산관리회사가 타인에게 매각할 목적으로 일시적으로 취득하여 소유하고 있는 토지, 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 제45조의3의 규정에 의하여 설립된 한국산업단지공단이 타인에게 공급할 목적으로 소유하고 있는 토지(임대한 토지를 포함한다), 산업입지 및 개발에 관한 법률 제16조의 규정에 의한 산업단지개발사업의 시행자가 소유하고 있는 토지로서 동법에 의한 산업단지개발실시계획의 승인을 얻어 산업단지조성공사를 시행하고 있는 토지, 대덕연구단지관리법 제4조의 규정에 의한 연구단지관리계획에 의하여 원형지로 지정된 토지, 한국수자원공사법에 의하여 설립된 한국수자원공사가 한국수자원공사법 및 댐건설 및 주변지역지원 등에 관한 법률에 의하여 건설교통부장관이 수립하거나 승인한 실시계획에 따라 취득한 토지 중 댐건설 및 주변지역지원 등에 관한 법률 제2조제1호의 규정에 의한 특정용도 중 발전ㆍ수도ㆍ공업 및 농업용수의 공급 또는 홍수조절용으로 직접 사용하고 있는 토지, 방위산업에 관한 특별조치법 제14조의 규정에 의하여 허가받은 군용화약류시험장용토지(허가받은 용도외의 다른 용도로 사용하는 부분을 제외한다)와 그 허가가 취소된 날부터 1년이 경과하지 아니한 토지, 부동산투자회사법에 의하여 설립된 부동산투자회사가 목적사업에 사용하기 위하여 소유하고 있는 토지, 도시개발법 제11조의 규정에 의한 도시개발사업의 시행자가 그 도시개발사업에 공여하는 주택건설용 및 산업단지조성용 토지를 말한다고 규정하고 있으며, 수목원조성및진흥에관한법률 제19조제1항에서 산림청장은 국립수목원의 수목유전자원을 보호하기 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 국립수목원과 인접한 지역을 대통령령이 정하는 기준에 따라 국립수목원완충지역(이하 “완충지역”이라 한다)으로 지정할 수 있다고 하면서 이 경우 산림청장은 미리 시·도지사 그 밖의 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다고 규정하고 있고, 같은법시행령 제9조제1항 본문 및 제1호 내지 제3호에서 법 제19조제1항의 규정에 의하여 국립수목원완충지역(이하 “완충지역”이라 한다)으로 지정할 수 있는 지역은 국립수목원(광릉숲시험림을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)과 인접하여 동등한 정도의 생태적 가치를 가진다고 인정되는 지역, 국립수목원의 생태적 고립을 막기 위하여 필요하다고 인정되는 지역, 국립수목원 내의 천연림과 생물다양성 보호를 위하여 필요하다고 인정되는 지역이라 규정하고 있다. 다음으로 청구인의 경우를 보면, 청구인 소유의 이 사건 토지는 수목원조성및진흥에관한법률 제19조, 같은법시행규칙 제16조 및 국립수목원완충지역의 지정고시(산림청고시 제2004-85호, 2004.12.22)에 의하여 국립수목원완충지역으로 지정된 사실은 제출된 관계 증빙자료에 의하여 알 수 있다. 이에 대하여 청구인은 이 사건 토지의 공익적 성격상 종합토지세는 비과세 또는 분리과세되어야 한다고 주장하고 있다. 이에 관하여 보면, 구 지방세법 제234조의15제2항은 종합토지세의 종합합산과세표준에 관하여 규정하면서, 그 예외로 제4호에서 산림의 보호육성을 위하여 필요한 임야 및 종중 소유 임야로서 대통령령으로 정하는 임야의 가액을, 제6호에서 제3호 내지 제5호의 규정에 의한 토지와 유사한 토지 및 종합토지세를 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령으로 정하는 토지의 가액을 들고 있고, 제4항은 분리과세표준은 제2항제3호 내지 제6호의 가액으로 한다고 규정하고 있으며, 이에 기하여 같은법시행령 제194조의15제2항은 산림법에 의한 보전임지내의 영림계획인가를 받아 시업중인 임야 및 특수개발지역 지정임야, 문화재보호구역 안의 임야, 자연환경지구 안의 임야, 종중소유의 임야, 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법의 규정에 의함 개발제한구역 안의 임야 등을, 같은 조 제4항은 한국토지공사 등 각종 공기업법에 의한 공법인이 그 업무수행과 관련하여 소유하고 있는 토지, 광업법·주택건설촉진법 등 특별법에 의하여 일정한 사업자가 취득한 토지 중 일정한 토지, 공유수면매립법에 의화여 매립 또는 간척한 토지로서 공사준공인가일부터 4년이 경과되지 아니한 토지 등을 규정하고 있는 바, 조세법규는 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석하여야 하고, 합리적인 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니한다 않는 점, 종합토지세는 응능과세원칙을 확립하고, 세제를 통하여 토지의 과다보유 억제와 토지의 수급을 원활히 하며 건전한 국민생활의 기간을 구축하여 지가안정과 토지소유의 저변확대를 도모하기 위한 것이고, 종합토지세의 분리과세제도는 정책적 고려에 따라 중과세 또는 경과세의 필요가 있는 토지에 대하여 예외적으로 별도의 기준에 의하여 분리과세함으로써 종합합산과세에서 오는 불합리를 보완하고자 하는 데에 그 취지가 있는 점 등에 비추어 보면, 예외적으로 분리과세대상토지를 규정하고 있는 구 지방세법시행령 제194조의15제2항 각호 및 같은 조 제4항 각호는 예시적 규정이 아니라 한정적 규정으로 보아야 할 것(같은 취지의 대법원 판결 99두7265, 2001.5.29)으로서, 청구인의 경우 비록 이 사건 토지가 수목원조성및진흥에관한법률 제19조, 같은법시행규칙 제16조 및 산림청고시 제2004-85호(2004.12.12)에 의하여 국립수목원완충지역으로 지정됨에 따라 그 이용에 일부 제한을 받고 있다고는 하나, 구 지방세법 제234조의15제2항제4호 및 제6호, 같은법시행령 제194조의15제2항 각호 및 같은 조 제4항 각호에 해당되지 아니한 이상 분리과세대상으로 볼 수는 없다 하겠고, 구 지방세법 제234조의11 및 같은 법 제234조의12에서 규정하고 있는 비과세대상에도 해당되지 아니한다 하겠으므로, 처분청이 이 사건 종합토지세 등을 부과한 처분은 잘못이 없다 할 것이다. 따라서 청구인의 주장은 이유가 없다고 인정되므로 지방세법 제77조제1항의 규정에 의하여 주문과 같이 결정한다.

2005. 5. 2. 행 정 자 치 부 장 관