종합토지세 등의 부과처분의 선행처분인 개별공시지가 결정의 위법을 독립된 위법사유로 주장할 수 있는 지 여부(기각)

[주 문] 청구인의 심사청구를 기각한다.

[이 유]

1. 원처분의 요지 처분청은 청구인 소유의 ○○도 ○○군 ○○면 ○○리 ○○-○○번지외 3필지 대지 52,892.6㎡(이하 “이 사건 토지”라 한다)에 대하여 그 가액(3,286,595,130원)을 과세표준으로 구 지방세법(2005.1.5. 법률 제7332호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제234조의16제1항의 규정에 의한 종합합산세율을 적용하여 산출한 2004년도 정기분 종합토지세 66,727,010원, 지방교육세 13,345,400원, 농어촌특별세 9,194,160원, 합계 89,266,570원을 2004.10.10. 부과 고지하였다.

2. 청구의 취지 및 이유 청구인은처분청에서 부과 고지한 2004년도 정기분 종합토지세 등은 직전년도인 2003년도 부과세액(종합토지세 등 합계 5,245,280원) 대비 1,703%나 증가된 가액으로서, 이는 조세부과의 구체적 타당성과 형평성, 예측가능성의 측면 및 조세부과의 신의성실의 원칙과 신뢰보호의 차원에서 그 인상율이 너무나 과도하여 수익한도를 넘은 위법·부당한 것이라 하겠으므로, 조세정책의 변화 등 다른 여건을 감안하더라도 직전년도 대비 최대 2 ～ 3배 이내로 감액 변경되어야 한다고 주장하고 있다.

3. 우리부의 의견 이 사건 심사청구의 다툼은종합토지세 등의 부과처분의 선행처분인 개별공시지가 결정의 위법을 독립된 위법사유로 주장할 수 있는 지 여부에 있다 하겠다. 먼저 관계법령의 규정을 보면, 구 지방세법 제234조의15제1항에서 종합토지세의 과세표준은 종합합산과세표준·별도합산과세표준 및 분리과세표준으로 구분한다고 규정하고 있고, 그 제5항에서 제2항 내지 제4항의 규정에 의한 토지의 가액은 지가공시및토지등의평가에관한법률에 의한 개별공시지가(개별공시지가가 없는 토지의 경우에는 시장·군수가 동법 제10조의 규정에 의하여 건설교통부장관이 제공한 토지가격비준표를 사용하여 산정한 지가를 말한다. 이하 이 조에서 같다)에 과세표준액 적용비율을 곱하여 산정한 가액으로 한다고 규정하고 있으며, 구 지방세법시행령(2005.1.5. 대통령령 제18669호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제194조의16제2항에서 법 제234조의15제5항의 규정에 의한 개별공시지가는 과세기준일 현재의 개별공시지가로 하되, 과세기준일 현재 당해연도에 적용할 개별공시지가가 결정고시되지 아니한 때에는 직전연도에 적용되던 개별공시지가로 한다고 규정하고 있고, 그 제3항에서 법 제234조의15제5항의 규정에 의한 종합토지세 과세표준액 적용비율은 100분의 50으로 한다고 규정하고 있으며, 구 지가공시및토지등의평가에관한법률(2005.1.14. 법률 제7335호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제10조의2제1항에서 시장·군수 또는 구청장은 개발이익환수에관한법률에 의한 개발부담금의 부과 기타 다른 법령이 정하는 목적을 위한 지가산정에 사용하도록 하기 위하여 제12조의2의 규정에 의한 시·군·구토지평가위원회의 심의를 거쳐 매년 공시지가의 공시기준일 현재 관할구역안의 개별토지의 단위면적당 가격(이하 “개별공시지가”라 한다)을 결정·공시하고, 이를 관계행정기관등에 제공하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제10조의3제1항에서 개별공시지가에 대하여 이의가 있는 자는 개별공시지가의 결정·공시일부터 30일 이내에 서면으로 시장·군수 또는 구청장에게 이의를 신청할 수 있다고 규정하고 있으며, 구 지가공시및토지등의평가에관한법률시행령(2005.1.14. 대통령령 제18677호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제12조의8제1항에서 시장·군수 또는 구청장은 법 제10조의2제6항의 규정에 의하여 건설교통부장관의 확인을 받아 매년 6월 30일(제12조의2제2항의 경우에는 동항 각호에서 정한 날)까지 개별공시지가를 결정·공시하여야 한다고 규정하고 있고, 그 제2항제1호 및 제2호에서 제1항의 규정에 의하여 개별공시지가를 공시하는 시장·군수 또는 구청장은 당해 시·군 또는 구의 게시판에 개별공시지가의 결정에 관한 사항, 이의신청에 관한 사항을 게시하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은법시행령 제12조의10제1항제1호 내지 제3호에서 법 제10조의3제1항의 규정에 의하여 토지소유자등이 개별공시지가에 대하여 이의신청을 하고자 하는 때에는 신청인의 성명 및 주소, 이의신청의 대상이 되는 토지의 소재지·지목·토지이용상황등, 이의신청의 사유를 기재한 이의신청서를 당해 시장·군수 또는 구청장에게 제출하여야 한다고 규정하고 있다. 다음으로 청구인의 경우를 보면, 처분청은 2003.6.30. 2003년도 개별공시지가 결정·공시(○○군공고 제2003-138호)를 하면서 공시기준일은 2003.1.1.이고, 개별공시지가에 이의가 있는 토지소유자 및 이해관계인은 2003.7.1.부터 2003.7.30.까지 처분청에 비치된 이의신청서를 작성하여 제출토록 한 사실과 이때 결정·공시한 이 사건 토지의 ㎡당 개별공시지가는 각각 140,000원(○○리○○-○○번지,○○번지,○○번지)과 210,000원(○○리○○번지)인 사실은 제출된 관계 증빙자료에 의하여 알 수 있다. 이에 대하여 청구인은 이 사건 종합토지세 부과처분에 대하여 심사청구를 제기하면서 그 선행처분인 개별공시지가 결정이 잘못되었다고 주장하고 있다. 이에 관하여 보면,구 지방세법 제234조의15제5항에서 제2항 내지 제4항의 규정에 의한 토지의 가액은 지가공시및토지등의평가에관한법률에 의한 개별공시지가에 과세표준액 적용비율을 곱하여 산정한 가액으로 한다고 규정하고 있고, 구 지가공시및토지등의평가에관한법률 제10조의2제1항에서 시장·군수·구청장은 개발부담금의 부과 기타 다른 법령이 정하는 목적을 위한 지가산정에 사용하도록 하기 위하여 토지평가위원회의 심의를 거쳐 매년 공시지가의 공시기준일 현재 관할구역안의 개별공시지가를 결정·공시하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제10조의3제1항에서 개별공시지가에 대하여 이의가 있는 자는 개별공시지가의 결정·공시일부터 30일 이내에 서면으로 시장·군수·구청장에게 이의를 신청할 수 있다고 규정하고 있는 바, 일반적으로 행정상의 법률관계는 가능한 한 조속히 확정되고 안정되어야 하는 것이므로 행정목적을 위하여 두개 이상의 행정행위가 연속적으로 행하여진 경우 선행처분과 후행처분이 서로 결합하여 1개의 법률효과를 완성하는 경우에는 그 하자가 후행처분에 승계되는 것으로 보아 선행처분에 불가쟁력이 생겨 그 효력을 다툴 수 없게 된 경우에도 후행처분에서 선행처분의 위법을 다툴 수 있다 하겠으나, 선행처분과 후행처분이 서로 독립하여 별개의 법률효과를 목적으로 하는 때에는 선행처분의 하자를 이유로 후행처분의 효력을 다툴 수 없다 할 것으로서,개별공시지가의 결정과 이를 기초로 한 종합토지세 과세처분은 별도의독립된 처분으로서 서로 독립하여 별개의 법률효과가 발생하는 것이므로 각각의 처분에 대한 하자는 독립적으로 검토되어야 하겠으며, 따라서 개별공시지가의 결정에 대한 불복이 있는 경우에는 구 지가공시및토지등의평가에관한법률 제10조의3제1항의 규정에 의해 불복절차를거치거나 처분청을 상대로 그 개별공시지가 결정의 취소를 구하는 행정소송을 제기하여야 하는 것(같은 취지의 대법원 판결 96누6851, 1998.3.24)이고, 법원의 판결에 의해 개별공시지가가 잘못 결정되었다고 확정되기 전까지는 적법한 절차를 거쳐 결정·공시된 개별공시지가가 잘못 되었음을 이유로 종합토지세 부과처분의 잘못을 다툴 수는 없다 하겠으므로, 처분청이 2004년도 종합토지세 과세기준일(6.1) 현재 이 사건 토지의 소유자인 청구인에게 관계법령의 규정에 의하여 결정·공시된 이 사건 토지의 개별공시지가에 적용비율을 곱하여 산출한 과세표준액에 구 지방세법 제234조의16제1항의 세율을 적용하여 산출한 종합토지세 등을 부과한 처분은 잘못이 없다 할 것이다. 따라서 청구인의 주장은 이유가 없다고 인정되므로 지방세법 제77조제1항의 규정에 의거 주문과 같이 결정한다.

2005. 5. 2. 행 정 자 치 부 장 관