토지구획정리사업시 관련법령상 규정되어 있는 보류지 중 공공시설용지에 대하여 종합토지세를 부과한 처분의 당부(기각)

[주 문] 청구인의 심사청구를 기각한다.

[이 유]

1. 원처분의 요지 처분청은 2003년도 종합토지세 과세기준일(6월1일) 현재 토지구획정리지구내의 102브럭 1노트외 78필지 459,961.9㎡(체비지 63필지 170,482.1㎡, 공공시설용지 16필지 289,479.8㎡, 이하 “이 사건 보류지”라 한다.)가 구 토지구획정리사업법에 의한 ㅇㅇ지구토지구획정리사업을 시행하고 있는 청구인이 지방세법 제234조의9제2항6호에 의거 납세의무가 있는 것으로 보고, 2003년도 종합토지세를 부과함에 있어서 이 사건 보류지 중 체비지에 대하여는 그 면적의 100%를, 공공시설용지에 대하여는 ㅇㅇ시세감면조례 제16조에 의거 그 면적의 50%를 각각 종합합산과세대상(총면적 315,222㎡)으로 하여, 각 필지별 면적과 2002년도 개별공시지가, 그리고 2003.5.29. 결정 고시한 과세표준액적용비율을 곱하여 산정한 과세표준액(5,085,481,785원)을 관련 세율을 적용하여 산출한 종합토지세 115,554,080원, 도시계획세 7,390,470원, 지방교육세 23,110,810원, 농어촌특별세 16,333,110원, 합계 162,388,470원을 2003.10.5. 부과 고지하였으나, 청구인이 이의신청을 제기하자 처분청에서는 이 사건 보류지 중 공공시설용지에서 이미 도로로 사용하고 있는 국도ㅇ호선 ㅇㅇ의 980m구간 9,800㎡부분에 대하여는 지방세법 제234조의12제6호에 의거 비과세에 해당된다고 보아 종합토지세 113,425,050원, 도시계획세 7,390,470원, 지방교육세 22,685,010원, 농어촌특별세 16,013,750원, 합계 159,514,280원으로 2004.2.18. 경정하였다.

2. 청구의 취지 및 이유 청구인은 2003년도 종합토지세 등의 부과처분 중 공공시설용지 16필지 279,679.8㎡에 대하여, 첫째 사업시행자에 사용·수익·처분권이 전혀 없어 처음부터 배타적인 사실상의 경제적 지배를 할 수 없는 공공시설용지에 대하여 종합토지세를 부과하는 것은 조세평등주의 및 실질과세의 원칙에 위배되며, 둘째 보류지 중 체비지와 달리 공공시설용지는 환지 예정지가 지정되면 사업시행자는 사업의 적정한 시행을 위하여 환지처분의 공고가 있는 날까지 이를 관리할 수 있을 뿐 전혀 사용·수익·처분할 수 없고 환지처분이 되면 그 소유권이 관리자의 구분에 따라 지방자치단체에 귀속되는 사정으로 체비지와는 그 법적 성격이나 설정목적이 전혀 다르고, 셋째 종합토지세는 과다한 토지보유를 억제하여 지가안정과 토지소유의 저변확대를 도모하기 위하여 도입된 정책세제로서 수익세적 재산세이나 보류지 중 공공시설용지는 공익적 의무부담만 가중되고 처분 시까지 수익 없이 부득이 한시적으로 보유할뿐더러 환지처분이 공고되면 무상으로 지방자치단체에 귀속되므로 종합토지세의 도입목적이나 성격, 제반 사정을 모두 고려하여 볼 때 합리적인 조세정책적인 근거가 없다고 하면서 그 부과처분 취소를 주장하고 있다.

3. 우리부의 판단 이 사건 심사청구의 다툼은 토지구획정리사업시 관련법령상 규정되어 있는 보류지 중 공공시설용지에 대하여 종합토지세를 부과한 처분이 적법한지 여부에 있다 하겠다. 먼저 관계법령의 규정을 살펴보면, 지방세법제234조의9제1항제6호에서 납세의무자를 도시개발법에 의하여 시행하는 환지방식에 의한 도시개발사업 및 도시및주거환경정비법에 의한 정비사업(주택재개발사업 및 도시환경정비사업에 한한다)의 시행으로 그 사업에 필요한 경비로 충당하거나 사업계획 등이 정하는 목적을 위하여 환지계획에서 일정한 토지를 환지로 정하지 아니하고 체비지 또는 보류지로 정하는 경우에는 사업시행자로 규정하고 있고, 지방세법제234조의15제2항에서 종합합산과세표준은 과세표준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 전국의 모든 토지 중 별도합산 또는 분리과세의 대상이 되는 건축물의 부속토지로서 대통령이 정하는 건축물의 부속토지를 제외한 토지의 가액을 합한 금액으로 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제234조의11제1항에서 국가ㆍ지방자치단체 등의 소유에 속하는 토지에 대하여는 종합토지세를 부과하지 아니한다고 규정하고 있으며, 그 제2항에서 국가ㆍ지방자치단체 등이 1년 이상 공용 또는 공공용에 사용하는 토지에 대하여는 종합토지세를 부과하지 아니한다고 규정하고 있고, 같은 법 제234조의12에서 제사ㆍ종교ㆍ자선 기타 공익사업을 목적으로 하는 대통령령으로 정하는 비영리사업자가 그 사업에 직접 사용하는 토지나 대통령령으로 정하는 도로ㆍ하천ㆍ제방ㆍ구거ㆍ유지ㆍ사적지 및 묘지에 대하여 비과세한다고 규정하며, 영주시세감면조례 제16조제1항에서는 국토의계획및이용에관한법률 제2조제13호의 규정에 의한 공공시설용 토지로서 같은 법 제30조 및 제32조의 규정에 의하여 도시관리계획결정 및 도시관리계획에 관한 지형도면이 고시된 토지와 철도법 제78조의 규정에 의하여 건축 등이 제한된 토지의 경우 그 해당부분에 대하여는 종합토지세 과세표준액의 100분의 50을 경감한다고 규정하고 있다. 다음으로 청구인의 경우를 살펴보면, 처분청은 관할관청으로부터 1997.12.29. 사업승인과 2000.11.3. 환지계획 인가를 받은 청구인이 토지구획정리사업 시행자로서 2003년도 종합토지세 과세기준일(6.1) 현재 체비지 및 공공시설용지로 소유하고 있는 이 사건 보류지를 종합합산 과세대상에 해당된다고 보아 2003.10.5. 종합토지세 부과를 부과하였고, 2004.12.24. 청구인이 이의신청을 제기하자 이미 도로로 사용하고 있는 부분에 대하여 비과세하여 경정처분을 한 사실이 제출된 관계증빙자료에서 입증되고 있다. 이에 대하여 청구인은 종합토지세 부과처분은 조세평등주의 및 실질과세의 원칙에 위배되고 합리적인 조세정책적인 근거가 없다고 주장하므로 이에 대하여 보면, 세법의 해석·적용에 있어서 모든 국민을 평등하게 취급하여야 한다는 조세평등주의와 실질과세의 원칙 등은 지방세의 기본원칙 중 하나인 것이 사실이나, 조세부과는 법률에 의하여만 할 수 있다는 조세법률주의는 조세평등주의와 실질과세의 원칙을 실현하는 기초가 된다고 하겠으므로 이 사건 보류지에 대한 종합토지세 과세요건이 지방세법 제234조의9에 명확하게 규정되어 있는 이상, 조세법률주의와 청구인이 주장하는 조세평등주의 등의 충돌 가능성이나 조세입법정책은 별론으로 하더라도, 이렇게 명확한 과세요건을 달리 해석·적용한다면 오히려 다른 납세자와의 과세형평성을 해할 수 있을 뿐만 아니라 과세의 기초 자체를 흔들 가능성도 있다고 볼 수 있으므로 청구인의 주장은 받아들이기 어렵다 할 것이고, 또한 보류지 중 체비지와 달리 공공시설용지는 관리할 수 있을 뿐 전혀 사용·수익·처분할 수 없으므로 비과세하여야 한다고 주장하나,지방세법 제234조의9제2항6호에서 도시개발법에 의하여 시행하는 환지방식에 의한 도시개발사업 및 도시및주거환경정비법에 의한 정비사업의 시행으로 그 사업에 필요한 경비로 충당하거나 사업계획 등이 정하는 목적을 위하여 환지계획에서 일정한 토지를 환지로 정하지 아니하고 체비지 또는 보류지로 정한 경우 사업시행자에게 납세의무가 있다고 규정하고 있고, 보류지중 공공시설용지는 해당자치단체의 조례에서 50% 감면하도록 되어 있는 바, 이 사건 보류지 중 공공시설용지가 비과세되기 위해서는 국가 등의 기관이 소유하거나 그 기관이 1년 이상 사용하는 경우 또는 그 토지의 용도가 비영리사업자가 그 목적에 직접사용하거나 관계법령상의 도로·하천·제방·구거·유지·사적지·묘지일 경우에 해당되어야 하나, 위 공공시설용지의 경우는, 비록 위 토지구획정리사업에 필요한 경비를 충당하는데 소요되는 체비지와 달리 공익적 의무부담만 가중되고 처분 시까지 수익 없이 부득이 한시적으로 보유할 뿐 환지처분이 완료되면 지방자치단체에게 무상으로 귀속되는 사정이 있다 하더라도, 과세기준일 현재 청구인이 소유하고 있고, 그 사용현황도 이미 도로로 사용되고 있는 부분을 제외하고는 전부 잡종지 형태로 사용되고 있는 것들을 보면 비과세 대상이라 할 수 없으므로 처분청이 위 공공시설용지에 대하여 조례에 의거 50% 감면하여 종합토지세를 부과한 처분은 잘못이 없다고 하겠다. 따라서 청구인의 주장은 이유가 없다고 인정되므로 지방세법 제77조제1항의 규정에 의하여 주문과 같이 결정한다.

2004. 6. 28. 행 정 자 치 부 장 관