종합토지세 등 부과처분의 경정을 구하면서 선행처분인 개별공시지가결정의 위법을 독립된 위법사유로 주장할 수 있는 지 여부(기각)

[주 문] 청구인의 심사청구를 기각한다.

[이 유]

1. 원처분의 요지 처분청은 청구인이 2000년도 종합토지세 과세기준일(6.1.) 현재 소유하고 있는 ㅇㅇ도 ㅇㅇ시 ㅇㅇ동 ㅇㅇ번지 외 604필지 토지 2,176,624㎡(이하 “이 사건 토지”라 한다)에 대하여 1999년도 개별공시지가에 과세표준액 적용비율을 곱하여 산정한 과세표준액 23,590,453,368원(종합합산 10,092,262,864원, 별도합산 4,257,941,825원, 분리과세 10,321,166,086원)에 지방세법 제234조의16 각 항의 세율을 적용하여 산출한 2000년도 종합토지세 875,295,800원, 도시계획세 28,961,130원, 교육세 175,059,160원, 농어촌특별세 130,294,370원, 합계 1,209,610,460원을 2000.10.16. 부과 고지하였다.

2. 청구의 취지 및 이유 청구인은 이 사건 부과 처분의 경정을 구하면서 그 이유로, 대법원 판례(1995.6.16. 95누2098)에 의하면 건설교통부가 관계 행정기관에 시달한 개별공시지가조사요령의 비교표준지를 하나만 선정하도록 한 규정은 상위 법령의 범위 안에서 행정 편의상 통상적인 경우를 규율하기 위한 지침에 불과하므로 합리적인 이유가 있는 경우에는 표준지를 둘 이상 선정한다 하더라도 위 상위법령이 정한 비교표준지 선정방식에 따른 것인 한 적법하다고 판시하고 있음에도, 처분청은 이 사건 토지 중 ㅇㅇ컨트리클럽으로 등록된 골프장 토지중 자연임야 등이 차지하고 있는 부분을 도외시하고 페어웨이인 ㅇㅇ시 ㅇㅇ동 ㅇㅇ번지 토지만을 표준지로 선정하여 골프장 토지의 개별공시지가를 산정하고 이를 근거로 1997년 수시분 종합토지세를 부과 고지(동 부과 처분에 대하여는 소송을 제기하여 현재 대법원에 소송계류 중임)하였고, 이 사건 부과 처분시에도 토지의 형질과 특성을 고려하여 두 개의 표준지에 근거하여 개별공시지가를 산정하지 아니하고 특별한 사유없이 하나의 표준지만을 선정하여 개별공시지가를 산정함으로 인하여 2000년도 종합토지세도 과다하게 산출되었다고 주장하고 있다.

3. 우리부의 판단 이건 심사청구는 종합토지세 등 부과처분의 경정을 구하면서 선행처분인 개별공시지가결정의 위법을 독립된 위법사유로 주장할 수 있는 지 여부에 관한 다툼이라 하겠다. 먼저 관계법령을 보면, 지방세법 제234조의15제5항에서 종합토지세의 과세표준액은 지가공시및토지등의평가에관한법률에의한 개별공시지가에 대통령령이 정하는 바에 의하여 그 지방자치단체의 장이 결정고시한 과세표준액 적용비율을 곱하여 산정한 가액으로 한다고 규정하고 있고, 지방세법시행령 제194조의16제2항에서 당해연도에 적용할 개별공시지가가 결정고시되지 아니한 때에는 직전연도에 적용되던 개별공시지가로 한다고 규정하고 있으며, 한편 지가공시및토지등의평가에관한법률 제10조의3제1항에서 개별공시지가에 대하여 이의가 있는 자는 개별공시지가의 결정·공시일부터 30일이내에 서면으로 시장·군수 또는 구청장에게 이의를 신청할 수 있다고 규정하고 있다. 다음으로 청구인의 경우를 보면, 처분청은 청구인이 2000년도 종합토지세 과세기준일 현재 이 사건 토지를 소유하고 있으므로 직전연도인 1999년도에 관계법령에 의하여 결정고시된 개별공시지가에 과세표준액 적용비율을 곱하여 과세표준액을 결정한 다음, 지방세법 제234조의16 각 항의 세율을 적용하여 산출한 종합토지세 등을 적법하게 부과 고지하였으나, 청구인은 토지의 형질과 특성을 고려하여 두 개의 표준지에 근거하여 개별공시지가를 산정하여야 함에도 특별한 사유없이 하나의 표준지만을 선정하여 개별공시지가를 산정함에 따라 종합토지세가 과다하게 산출되었다고 주장하고 있어 이를 살펴보면, 일반적으로 행정상의 법률관계는 가능한 한 조속히 확정되고 안정되어야 하는 것이므로 행정목적을 위하여 두 개 이상의 행정행위가 연속적으로 행하여진 경우 선행처분과 후행처분이 서로 결합하여 1개의 법률효과를 완성하는 경우에는 그 하자가 후행처분에 승계되는 것으로 보아 선행처분에 불가쟁력이 생겨 그 효력을 다툴 수 없게 된 경우에도 후행처분에서 선행처분의 위법을 다툴 수 있다 하겠으나, 선행처분과 후행처분이 서로 독립하여 별개의 법률효과를 목적으로 하는 때에는 선행처분의 하자를 이유로 후행처분의 효력을 다툴 수 없다(같은 취지의 대법원 판결 1994.1.25. 93누8542, 1990.1.25. 89누2936, 1998.3.24. 96누6851) 하겠는 바, 개별공시지가의 결정과 이를 기초로 한 과세처분은 별도의 독립된 처분으로서 서로 독립하여 별개의 법률효과가 발생하는 것이므로 각각의 처분에 대한 하자는 독립적으로 검토되어야 할 것이며, 따라서 개별공시지가의 결정에 대한 불복이 있는 경우에는지가공시및토지등의평가에관한법률 제10조의3제1항의 규정에 의해 불복절차를 거치거나 행정소송법에 의한 행정소송을 거쳐 개별공시지가가 잘못 결정되었음이 인정되는 경우에 한하여 시장·군수가 이를 다시 결정하여 공시하는 것이므로, 이 사건 토지의 개별공시지가가 잘못 결정된 사실이 법원의 판결에 의해 확정되기 전까지는 개별공시지가가 잘못 결정되었음을 이유로 당해 부과 처분의 잘못을 다툴 수는 없다(같은 취지의 행정자치부 심사결정 2000.5.30. 제2000-481호) 할 것이다. 따라서 청구인의 주장은 이유가 없다고 인정되므로 지방세법 제77조제1항의 규정에 의하여 주문과 같이 결정한다.

2001. 6. 25. 행 정 자 치 부 장 관