종합토지세 등 부과처분의 취소를 구하는 청구에서 선행처분인 개별공시지가결정의 위법을 독립된 위법사유로 주장할 수 있는지(기각)

[주 문] 청구인의 심사청구를 기각한다.

[이 유]

1. 원처분의 요지 처분청은 청구인이 1999년도 종합토지세 과세기준일(6.1.) 현재 소유하고 있는 ㅇㅇ도 ㅇㅇ시 ㅇㅇ동 ㅇㅇ번지외 594필지 2,176,624㎡(이하 “이건 토지”이라 한다)에 대하여 1998년도 개별공시지가에 과세표준액 적용비율을 곱하여 결정한 과세표준액(종합합산 10,092,262,864원, 별도합산 4,257,941,825원, 분리과세 10,321,166,086원)에 지방세법 제234조의16 각항의 세율을 적용하여 산출한 종합토지세 904,542,580원, 도시계획세 30,782,960원, 교육세 180,908,510원, 농어촌특별세 134,681,380원, 합계 1,250,915,430원을 1999.10.16. 부과고지하였다.

2. 청구의 취지 및 이유 청구인은 이건 종합토지세등의 부과처분의 경정을 구하면서 그 이유로 대법원 판례에 의하면 건설교통부가 관계 행정기관에 시달한 개별공시지가조사요령의 비교표준지를 하나만 선정하도록 한 규정은 상위 법령의 범위안에서 행정 편의상 통상적인 경우를 규율하기 위한 지침에 불과하므로 합리적인 이유가 있는 경우에는 표준지를 둘 이상 선정한다 하더라도 적법하다고 판시하고 있음에도 처분청에서 이건 토지중 ㅇㅇ컨트리클럽으로 등록된 골프장 토지에 대하여 1995년도부터 계속하여 개별공시지가를 산정함에 있어 토지의 형질과 특성을 고려하여 두 개의 표준지에 근거해 개별공시지가를 산정하여야 함에도 특별한 사유없이 하나의 표준지만을 선정함으로 인하여 개별공시지가가 과다산정되었고, 이의 영향으로 1999년도 종합토지세도 과다하게 산출되었다고 주장하고 있다.

3. 우리부의 판단 이건 심사청구는 종합토지세 등 부과처분의 취소를 구하는 청구에서 선행처분인 개별공시지가결정의 위법을 독립된 위법사유로 주장할 수 있는지 여부에 관한 다툼이라 하겠다. 먼저 관계법령을 보면, 지방세법 제234조의15제5항에서 종합토지세의 과세표준액은 지가공시및토지등의평가에관한법률에의한 개별공시지가에 대통령령이 정하는 바에 의하여 그 지방자치단체의 장이 결정고시한 과세표준액 적용비율을 곱하여 산정한 가액으로 한다고 규정하고 있고, 같은법시행령 제194조의16제2항에서 당해연도에 적용할 개별공시지가가 결정고시되지 아니한 때에는 직전연도에 적용되던 개별공시지가로 한다고 규정하고 있으며, 한편 지가공시및토지등의평가에관한법률(1999.3.31. 법률제5954호로 개정되기 이전의 것) 제10조의3제1항에서 개별공시지가에 대하여 이의가 있는 자는 개별공시지가의 결정·공시일부터 30일이내에 서면으로 시장·군수 또는 구청장에게 이의를 신청할 수 있다고 규정하고 있다. 다음으로 이건의 경우를 보면, 처분청은 1999년도 종합토지세를 부과함에 있어 직전연도인 1998년도에 관계법령에 의하여 결정고시된 개별공시지가에 과세표준액 적용비율을 곱하여 과세표준액을 결정한 다음, 지방세법 제234조의16 각항의 세율을 적용하여 종합토지세를 적법하게 산출하였으나, 청구인은 개별공시지가 결정에 위법이 있다는 이유로 이건 종합토지세 부과처분도 위법·부당하다고 주장하고 있어 이를 살펴보면, 일반적으로 행정상의 법률관계는 가능한 한 조속히 확정되고 안정되어야 하는 것이므로 행정목적을 위하여 두 개 이상의 행정행위가 연속적으로 행하여진 경우 선행처분과 후행처분이 서로 결합하여 1개의 법률효과를 완성하는 경우에는 그 하자가 후행처분에 승계되는 것으로 보아 선행처분에 불가쟁력이 생겨 그 효력을 다툴수 없게 된 경우에도 후행처분에서 선행처분의 위법을 다툴 수 있다 하겠으나, 선행처분과 후행처분이 서로 독립하여 별개의 법률효과를 목적으로 하는 때에는 선행처분의 하자를 이유로 후행처분의 효력을 다툴 수 없다 하겠는 바(같은 취지의 대법원 판결 1994.1.25, 선고93누8542, 1990.01.25, 선고89누2936, 1998.3.24, 선고96누6851), 개별공시지가의 결정과 이를 기초로 한 과세처분은 별도의 독립된 처분으로서 서로 독립하여 별개의 법률효과가 발생하는 것이므로 각각의 처분에 대한 하자는 독립적으로 검토되어야 할 것이며, 따라서 개별공시지가의 결정에 대한 불복이 있는 경우에는 지가공시및토지평가등에관한법률 제10조의2제1항에서 규정하고 있는 소정의 이의신청절차를 거쳐야 할 것임에도 동 이의신청절차를 거치지 아니한 채 개별공시지가가 잘못 결정되었다는 사유로 종합토지세 등 부과처분의 효력을 다툴수는 없는 것이라 하겠다. 따라서 청구인의 주장은 이유가 없다고 인정되므로 지방세법 제77조제1항의 규정에 의하여 주문과 같이 결정한다.

2000. 5. 30. 행 정 자 치 부 장 관