종합토지세 비과세 대상인 사도와 공공용 토지에 해당되는지의 여부(기각)

[주 문] 청구인의 심사청구를 기각한다.

[이 유]

1. 원처분의 요지 처분청은 청구인이 1998년도 종합토지세 과세기준일(6.1.) 현재 ㅇㅇ시 ㅇㅇ구 ㅇㅇ동 ㅇㅇ번지외 26필지 토지 311,288㎡(이하 “전체 토지”라 한다)를 소유하고 있는데 대하여 전체 토지중 ㅇㅇ동 ㅇㅇ번지외 4필지 토지 51,226.6㎡를 별도합산과세하고 ㅇㅇ동 ㅇㅇ번지 토지 33,978.1㎡는분리과세, 나머지 ㅇㅇ동 ㅇㅇ번지외 21필지 토지 226,083.3㎡는 종합합산과세대상 토지를 보아, 지방세법 제234조의16제1항 내지 제3항의 세율을 적용하여 산출한 1998년도 정기분 종합토지세 155,970,210원, 도시계획세 14,375,240원, 교육세 31,194,040원, 농어촌특별세 23,338,740원, 합계 224,878,230원을 1998.10.10. 부과 고지하였다.

2. 청구의 취지 및 이유 청구인은 이건 종합토지세 등 부과 처분의 경정을 청구하면서 그 이유로, 첫째, 청구인 소유의 전체 토지중 ㅇㅇ도 잔디광장, 주차장 및 전시관광장으로 사용되고 있는 ㅇㅇ동 ㅇㅇ지외 8필지 토지 87,410㎡(이하 “이건 토지”라 한다)는 청구인이 ㅇㅇ강하구둑 건설 당시부터 일반시민의 휴식공간 제공을 위한 용도로 건설되었으며 문화재보호구역으로 지정된 주변의 ㅇㅇ도 철새도래지를 관광하는 일반인의 통행에 아무런 제한 없이 제공되고 있으므로 지방세법 제234조의12제6호 및 같은법시행령 제194조의7제1호 규정에 의거 종합토지세가 비과세 되는 사도(私道)로 보아야 하고, 둘째, 이건 토지는 일반시민 등을 위한 공원으로 사용되고 있고 처분청에서도 실제 공원으로 인정하여 행락질서 유지 및 각종 준수사항 이행을 요청하여 왔으며 처분청이나 각종 단체에서 수시로 농산물 직판장 운영, 자동차 확인점검, 소방훈련 등 공공용으로 이용하고 있어 지방세법 제234조의11제2항에서 규정하고 있는 공공용 토지에도 해당하는 것으로 보아 종합토지세를 비과세 하여야 한다고 주장하고 있다.

3. 우리부의 판단 이건 심사청구의 다툼은 이건 토지가 종합토지세 비과세 대상인 사도와 공공용 토지에 해당되는지의 여부에 있다. 먼저 관계법령의 규정을 살펴보면, 지방세법 제234조의11제2항에서 국가·지방자치단체가 1년이상 공공 또는 공공용에 사용하는 토지에 대하여는 종합토지세를 부과하지 아니하도록 규정하고 있고 같은법 제234조의12제6호 및 같은법시행령 제194조의7제1호에서 도로법에 의한 도로와 기타 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도(私道)에 대하여 종합토지세를 부과하지 아니하도록 각각 규정하고 있다. 다음으로 청구인의 주장에 대하여 쟁점별로 살펴보면 첫째, 청구인은 이건 토지가 지방세법시행령 제194조의7제1호에서 규정하고 있는 사도(私道)에 해당하는 것으로 보아 종합토지세를 비과세 하야여 한다고 주장하고 있으나, 사도법(私道法) 제2조에서 사도(私道)라 함은 도로법 제2조제1항에서 규정하고 있는 도로나 도로법의 준용을 받는 도로가 아닌 것으로서 그 도로에 연결되는 길을 말하는 것이라고 규정하고 있는 바, 이건 토지는 청구인이 청구인의 사업을 일반인에게 홍보할 목적으로 설치한 전시관과 기념탑, 매점 등이 설치되어 있는 광장부지(19,726㎡)와 주차장 부지(19,474㎡) 및 잔디광장 부지(48,210㎡)라고 하겠으며 처분청이 제출한 이건 토지의 현장사진에서 광장부지가 주차장으로 사용되고 있는 사실이 확인되고 있어 이건 토지를 도로에 연결되는 길인 사도(私道)라고 할 수 없다 하겠으므로 이건 토지를 사도(私道)로 보아야 한다는 청구인의 주장을 받아들일 없다 하겠다. 둘째, 청구인은 이건 토지가 지방세법 제234조의11제2항에서 규정하고 있는 공공용에 사용하는 토지로 보아 종합토지세를 비과세 하여야 한다고 주장하고 있으나, 조세법률주의 원칙상 과세요건이나 비과세요건 또는 조세감면 요건을 불문하고 확장해석이나 유추해석하는 것은 허용되지 않는다 하겠는 바, 이건 토지가 지방세법 제234조의11제2항 규정에 의하여 종합토지세가 비과세 되기 위하여는 이건 토지의 사용 주체가 국가나 지방자치단체 또는 지방자치단체조합이어야 할 것이다. 그런데 이건 토지는 청구인이 ㅇㅇ강 하구둑 완공 전부터 완공 후의 하구둑을 방문하는 일반인이나 관광객들이 이용하게 할 목적으로 이건 토지상에 잔디광장과 녹지공간을 조성하고 하구둑 건설 전시관·준공기념탑, 주차장, 휴게실, 매점 등을 만들었고 ㅇㅇ강 하구둑 완공 후 위 목적에 따라 일반인들에게 이건 토지와 이건 토지상의 각종시설을 자유로이 이용하게 하고 있으며 또한 수시로 부산광역시 불교연합회 등 각종단체나 처분청 등 행정기관으로부터 이건 토지를 각종 행사 장소로 사용하게 하여 달라는 협조요청을 받아 이를 허용해 온 사실을 살펴볼 때, 정부투자기관인 청구인이 이건 토지의 조성, 사용 및 관리주체라 하겠으므로 이건 토지는 위 비과세 요건을 충족하는 토지로 볼 수 없다 하겠다.(같은 취지의 감사원 심사결정 1999.4.13. 감심 제171호) 따라서 청구인의 주장은 모두 이유가 없다고 인정되므로 지방세법 제77조제1항의 규정에 의하여 주문과 같이 결정한다.

1999. 6. 30. 행 정 자 치 부 장 관