[주 문] 청구인의 심사청구는 이를 기각한다.
[이 유]
1. 원처분의 요지 처분청은 청구인이 1991.12.27. 공유수면 매립 준공인가를 받아 원시 취득한ㅇㅇ도ㅇㅇ시ㅇㅇ동ㅇㅇ번지외 2필지 토지 20,147.4㎡중 ㅇㅇ동 1442번지 토지(1992.11.2. 7필지로 분할) 5,504.4㎡에는 위락·관람·집회·근린생활시설(지하1층,지상4층, 연면적 12,160.952㎡)을 건축하는 것으로 하고, ㅇㅇ동 1443번지 토지(1992.7.27. 및 1992.11.24. 3필지로 분할) 7,302㎡에는 위락·판매시설(지하1층, 지상3층, 연면적 16,896.185㎡)을 건축하는 것으로 하여 총 2필지(분할후 10필지) 12,806.4㎡(이하 “제1토지”라 한다)에 대하여 처분청으로부터 1995.12.26. 각각 별도로 건축허가를 받은 후 같은날 착공신고서를 제출하였고, 삼도2동 1258번지 토지 7,340.8㎡(이하 “제2토지”라 한다)에는 휴양콘도미니엄(지하2층, 지상9층, 연면적 33,298.84㎡)을 건축하기로 하고 처분청으로부터 1995.12.26. 건축허가를 받은후 같은날 착공신고서를 제출하였으며, 1996.9.7. 취득한ㅇㅇ도ㅇㅇ시ㅇㅇ동ㅇㅇ번지 토지 2,248㎡(이하 “제3토지”라 한다)는 연접한 삼도2동 1260-1번지 토지 2,092.9㎡와 합하여 총 대지면적 4,340.9㎡에 사무소 및 오피스텔(지하2층, 지상9층, 연면적 23,853.05㎡)을 건축하는 것으로 처분청으로부터 1997.9.2. 건축허가를 받고 1997.9.5. 착공신고서를 제출하였으나, 건축공사를 중단한 기간을 합한 기간이 1년을 초과하였거나 건축공사를 착공하지 아니하였으므로 제1·제2·제3토지(이하 “이건 토지”라 한다)의 취득가액(5,145,170,090원)에 지방세법 제112조제2항의 중과세율을 적용하여 산출한 세액에서 이미 납부한 세액을 차감한 취득세 802,630,910원, 농어촌특별세 17,539,070원, 합계 820,169,980원(가산세 포함)을 1998.3.11. 부과 고지하였다.
2. 청구의 취지 및 이유 청구인은 토목·건축·공유수면매립 및 준설간척사업 등을 목적사업으로 하는법인으로서 제1토지의 경우는 연접한 1440번지 및 1441번지 토지와 연계하여1992.12.11. 일본의ㅇㅇ(주)과 (주)ㅇㅇ에 개발사업 위탁용역 및 기본구상 업무계약을 체결한 후 1995.12.26. 대단위 복합위락시설인 『ㅇㅇ21』을 신축하기로 건축허가를 받아 1995.12.26.부터 건축공사를 착공하였으나, 공사의 특성상 설계당시부터 4개필지가 중앙으로 공동 연결되는 건축계획을 수립하여 도로점용허가를 받았을 뿐만 아니라, 주차 및 동선체계, 관리 및 영업특성상 일부 필지만 사업을 진행시킬수 없는 단일사업장으로서 먼저 1440번지와 1441번지 토지상에 지하터파기 공사를 시행하던중 공유수면 매립지인 관계로 바다물이 차오르는 등으로 시공상 공법에 문제가 많아 부득이 설계변경이 불가피하여 처분청에 건축변경 심의신청을 하여 1997.12.27. 처분청으로부터 건축심의를 받고 세부설계 변경작업을 하던중 IMF로 인한 재원조달의 어려움과 사업의 불투명으로 인하여 1998.7.26. 성업공사 및 토지공사에 동사업부지를 매각 의뢰하였으며, 제2토지의 경우는 1995.12.21. 제주도지사로부터 휴양콘도미니엄 사업계획 승인을 받은 후 1995.12.26. 처분청으로부터 건축허가를 받고 파일시공 등 토공사를 진행해 오던중 1996.7.13. 『탑동매립지 도시설계 재정비 방향에 대한 의견제시』요청을 받고 설계변경이 불가피 해짐에 따라 설계변경작업을 진행하던중 1997.8.22. 도시설계 변경결정 공고에 의거 전체 설계변경작업 및 사업변경으로 인하여 시간이 많이 소요되었으며, 1997.8.30. 설계변경 건축계획심의 신청서를 처분청에 제출하여 1997.9.4. 건축심의 통과,1997.10.16. 교통영향 평가심의 조건부 통과, 1997.11.3. 교통영향평가 심의의결 보완서류 제출, 1997.12.8. 교통심의 재심의 상정, 1997.12.19. 교통영향평가 심의통과, 1997.12.26. 사업승인 변경신청을 진행하던중 IMF로 인한 재원조달의 어려움과 사업의 불투명으로 인하여 1998.7.26. 성업공사 및 토지공사에 동 부지를 매각 의뢰하였고, 제3토지의 경우는 처분청의 탑동 도시설계 재정비에 대한 의견청취 및 도시설계변경 주민공람 등으로 인한 건축규제로 기간이 소요되었고, 청구인은 동부지에 오피스텔을 신축하기 위하여 1997.5.9. 건축설계 계약을 체결하고 설계를 진행하여 오던중 1997.8.22. 처분청의 도시설계 변경공고에 의거 1997.9.2. 건축허가를 받고 1997.9.4. 공사감리 계약체결을 체결한 후 1997.9.5. 착공신고서를 제출하고 공사를 진행하던중 IMF로 인한 재원조달의 어려움과 오피스텔 분양의 불투명으로 인하여 1998.7.26. 성업공사 및 토지공사에 동부지를 매각 의뢰한 사실을 볼 때, 청구인의 경우 이건 토지를 취득한 후 1995.12월 건축허가를 받고 건축공사를 착공하는 등 정상적인 노력과 추진을 다하였는데도 자금사정 악화와 극심한 경기침체 등으로 인하여 공사를 계속적으로 진행하지 못한 정당한 사유가 있다고 주장하면서 이건 부과처분의 취소를 구하였다.
3. 우리부의 판단 이건 심사청구는 토지를 취득한 후 유예기간(1년 또는 4년) 이내에 고유업무에 직접 사용하지 못한 정당한 사유가 있는지 여부에 관한 다툼이라 하겠으므로
- 가. 먼저 관계법령의 규정을 살펴보면 지방세법 제112조제2항에서 “대통령령으로 정하는 … 법인의 비업무용토지 … 을취득한 경우의 취득세율은 제1항의 세율(1000분의20)의 100분의 750으로 한다…”라고 규정하고, 지방세법시행령 제84조의4제1항에서 “법 제112조제2항의 규정에 의한 법인의 비업무용토지는 다음 각호의 1에 해당하는 토지를 말한다”라고 규정한 다음, 그 제1호에서 “법인이 토지를 취득한 날로부터 1년(…)내에 정당한 사유없이 당해 법인의 고유업무에 직접 사용하지 아니하는 토지. 이 경우 건축공사중에는 고유업무에 직접 사용하지 못한 정당한 사유가 있는 것으로 보되, 건축공사중이라 하더라도 정당한 사유없이 건축공사를 중단한 기간을 합한 기간이 1년을 초과하는 경우에는 그러하지 아니하다”라고 규정하고 있으며, 같은조 제4항에서 “다음 각호의 1에 해당하는 토지는 제1항 내지 제3항의 규정에 불구하고 법인의 비업무용토지로 보지 아니한다”라고 규정한 다음, 그 제9호에서 “공유수면매립법에 의하여 매립된 토지로서 공사준공인가일(…)부터 4년이 경과되지 아니한 토지”라고 규정하고 있다.
- 나. 다음으로 청구인의 경우에 대하여 살펴보면 처분청은 청구인이 1995.12.26. 및 1997.9.2. 이건 토지상에 위락·관람·집회·근린생활시설·관광숙박시설 등을 신축할 목적으로 건축허가를 받아 각각 착공신고서를 제출하였으나, 이건 제1토지(ㅇㅇ동 1442번지 및 1443번지, 12,806.4㎡)와 제2토지(삼도2동 1258번지 7,340.8㎡)상에는 가설울타리 공사와 파일항타공사만 진행하다 공사를 중단하였고, 제3토지(ㅇㅇ동 1260-2번지, 2,248.0㎡)상에는 가설 울타리공사만 한채 사실상 건축공사를 착공하지 아니하였으므로 이건 토지를 법인의 비업무용토지로 보아 취득세 등을 중과세한 사실은 제출된 관계 증빙자료에서 알 수 있다. 그런데 청구인은 1991.12.27. 공유수면매립 준공인가를 받아 제1토지와 제2토지를 취득한 후 1995.12.26. 건축허가를 각각 받아 같은날 건축공사를 착공하였으나, 제1토지의 경우는 연접한 다른 토지의 지하터파기공사를 진행하던중 공유수면매립지인 관계로 해수가 유입됨에 따라 설계를 변경할 필요성이 대두되어 처분청에 건축심의를 의뢰하여 1997.12.27. 건축심의를 받고 세부설계 변경작업중 IMF로 인한 재원조달의 어려움과 사업의 불투명으로 인하여 1998.7.26. 성업공사 등에 매각 의뢰하였고, 제2토지의 경우는 1996.7.13. 처분청으로부터 『탑동매립지 도시설계 재정비 방향에 대한 의견제시』요청을 받고 설계변경을 해야 할 필요성이 대두되어 이에 맞추어 설계변경을 하던중 처분청에서 1997.8.22. 도시설계 변경결정공고를 함에 따라 처분청에 설계변경 건축계획 심의신청, 교통영향평가심의, 사업변경 승인신청을 진행하던중 IMF로 인한 재원조달의 어려움과 사업의 불투명으로 인하여 성업공사 등에 매각을 위임하였으며, 제3토지의 경우는 1997.9.2. 오피스텔 건축허가를 받은후 1997.9.5. 착공신고서를 제출하고 공사를 진행하던중 IMF로 인한 재원조달의 어려움과 오피스텔 분양의 불투명으로 성업공사 등에 매각을 위임한 바, 청구인의 경우 토지취득후 고유업무에 직접 사용하기 위하여 단계적으로 정상적인 노력과 추진을 다하였는데도 자금사정 악화와 극심한 경기침체 등으로 공사를 계속적으로 진행하지 못한 정당한 사유가 있다고 주장하고 있다.
- 다. 이건 관계 법령과 청구인 주장과의 관계를 판단한 결과 지방세법 제112조제2항, 구지방세법시행령 제84조의4제1항제1호 및 같은조 제4항제8호에 의하면 법인이 토지를 취득한 후 1년 이내에 정당한 사유없이 고유업무에 직접 사용하지 아니하는 경우 당해 토지를 법인의 비업무용토지로 보아 취득세를 중과세하되, 이 경우 건축공사에 착공한 때에는 고유업무에 직접 사용하는 것으로 보며, 정당한 사유없이 건축공사를 중단한 기간을 합한 기간이 1년을 초과하는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고, 공유수면매립법에 의하여 매립된 토지로서 공사준공인가일부터 4년이 경과되지 아니한 토지는 법인의 비업무용토지에서 제외하도록 규정하고 있는 바, 여기에서의 『정당한 사유』라 함은 법령에 의한 금지·제한 등 그 법인이 마음대로 할 수 없는 외부적인 사유는 물론 고유업무에 사용하기 위한 정상적인 노력을 다하였음에도 시간적인 여유가 없어 유예기간을 넘긴 내부적인 사유도 포함된다(같은 취지의 대법원 판결 1993.2.26. 92누 8750)고 할 것이므로, 건축공사를 착공하였는지와 건축공사를 착공하지 못한 정당한 사유가 있는지 여부를 살펴보면, 첫째, 제1토지의 경우는 1991.12.27. 공유수면매립 준공인가된 토지로서 1995.12.26. 처분청으로부터 건축허가를 받을 때 연접한 같은동 1440번지 및 1441번지 토지를 포함하여 건축허가를 받은 것이 아니고 각각 별도로 건축허가를 받은 이상, 공사의 착공 및 공사 진행여부는 개별 토지별로 각각 구분하여 별개로 판단하여야 하므로 연접토지인 1440번지 및 1441번지 토지상에 건축공사를 진행하였다고 하더라도 제1토지와는 무관하다고 하겠으므로 제1토지 취득일(1991.12.27)로부터 4년 이내에 고유업무에 직접 사용하여야 함에도 1995.12.26. 처분청에 착공신고서만 제출하고 건축공사를 착공하지 아니한 사실이 확인되고 있고, 또한 연접토지에 공사를 진행하다가 해수유입으로 인하여 시공상 문제점이 발견되었다면 설계변경 등을 거쳐 즉시 건축공사를 착공하여야 함에도 1996.8.8.이후 이건 심사청구일(1998.9.3.) 현재까지 건축공사를 착공치 아니하고 나대지 상태로 방치하고 있다가 자금사정 악화 등을 이유로 성업공사 등에 매각을 위임하였다고 하더라도 이는 법인 내부적인 사정에 불과할 뿐, 고유업무에 직접 사용하지 못한 정당한 사유에 해당한다고 볼 수 없고, 둘째, 제2토지의 경우 처분청의 도시설계변경결정공고에 의거 불가피하게 설계변경을 할 필요성이 대두되었다고 주장하나, 탑동 공유수면매립지의 경우 도시설계지역으로 지정되고, 도시설계기준이 1992년도에 완료되어 그 기준에 따라 매립지를 시설관광용지, 상업중심용지, 가족관광용지로 구분하여 시행해 오다가 건축법 제63조의 규정에 5년 이내마다 도시설계정비를 하도록 의무화 하고 있어 이를 따른 것이고, 처분청의 탑동 공유수면매립지구 도시설계재정비(안)을 보더라도 필지별 용도규제를 유도용도에서 지정용도, 불허용도, 허용용도로 구분하고 매립지내 대한교원공제회 건축사업장 부지의 도로폐지 및 변경, 건축한계선을 조정하기 위한 것이므로 청구인이 건축설계변경을 하게 된 원인이 외부적인 요인에 의한 것이 아니라 법인 내부적인 사정에 의한 것으로서 도시설계변경결정공고를 함에 따라 부득이 설계변경을 할 필요성이 대두되었다는 주장은 받아 들일 수 없다고 하겠고, 또한 이건 토지취득일(1991.12.27.)로부터 4년 이내인 1995.12.26. 처분청에 착공신고서를 제출하고 가설 울타리공사와 파일항타공사만 진행하였을 뿐, 건축공사를 착공하지 아니한 사실이 확인되고 있을 뿐만 아니라, 1996.8.8. 이후 이건 심사청구일(1998.9.3.) 현재까지 건축공사를 착공하지 아니하고 나대지 상태로 방치하고 있다가 자금사정 악화 등을 이유로 성업공사 등에 매각을 위임하였다고 하더라도 이는 법인 내부적인 사정에 불과할 뿐, 고유업무에 직접 사용하지 못한 정당한 사유에 해당한다고 볼 수 없으며, 셋째, 제3토지의 경우는 인접한 ㅇㅇ동 1260-1번지 토지(2,092.9㎡)와 합하여 건축허가를 받은 토지로서 지방세법시행령 제84조의4제1항제1호에 의하면 건축공사중에는 고유업무에 직접 사용하지 못한 정당한 사유가 있는 것으로 보도록 규정하고 있으나, 여기에서 『건축공사중』이라 함은 터파기공사 등 본격적인 공사에 착수하는 경우만을 말하고 그 착공에 필요한 준비작업을 하는 경우까지 포함한다고 볼 수 없고(같은 취지의 대법원 판결 1995.9.26. 95누 7857), 건축물착공통계조사시행규칙 제2조에 의하면 건축물의 착공은 건축물의 건축을 위한 굴토공사에 착수하는 것을 말한다고 규정하고 있으므로 단순한 부지정리를 하는 경우는 착공을 하였다고 볼 수 없다할 것인 바, 1998.1.9.과 1998.4.16. 처분청 세무담당공무원이 현장 확인한 바에 의하면 이건 제3토지에는 건축허가를 받기 전인 1996.3.25. 『ㅇㅇ21』의 신축현장사무소용 가설건축물을 축조신고하여 필지면적의 대부분을 차지하는 가설건축물(5개동 1,028.14㎡)이 존치하고 있고, 건축공사를 착공하지 아니한 사실이 확인되고 있으며, 1998.6.11. 촬영한 사진에 의하더라도 이건 제3토지상에는 가설건축물이 존치하고 있음이 확인되고 있고, 인접한 삼도2동 1260-1번지상에도 잡초가 자란 상태로 방치되거나 지표면에 자갈이 쌓여있는 사실이 확인되고 있음을 볼 때, 청구인이 1997.9.5. 처분청에 건축물착공신고서를 제출만 하였을 뿐, 굴토공사(터파기) 등을 시행한 사실이 달리 확인되고 있지 아니한 이상, 처분청이 이건 토지를 법인의 비업무용토지로 보아 취득세 등을 중과세한 처분은 적법하다 하겠다. 따라서 청구인의 주장은 이유가 없다고 인정되므로 지방세법 제77조제1항의 규정에 의하여 주문과 같이 결정한다.
1998. 10. 28. 행 정 자 치 부 장 관