골프장과 연접한 자연계곡과 관광단지내의 도로가 종합토지세 비과세 대상에 해당하는지 여부(경정)

[주 문] 처분청이 1998.1.7. 청구인에게 이의신청 결정에 따라 감액하여 부과 고지한 종합토지세 868,976,470원, 도시계획세 39,926,660원, 교육세 173,795,290원, 농어촌특별세 129,346,470원, 합계 1,212,044,890원은 이를 종합토지세 857,596,540원, 도시계획세 39,926,660원, 교육세 171,519,300원, 농어촌특별세 127,639,480원, 합계 1,196,681,980원으로 경정한다.

[이 유]

1. 원처분의 요지 처분청은 청구인이 1997년도 종합토지세 과세기준일(6.1.) 현재ㅇㅇ도ㅇㅇ시 ㅇㅇ면 ㅇㅇ리ㅇㅇ번지 외 629필지 토지 2,037,531.8㎡를 소유하고 있으므로 그 과세표준액(종합합산 19,907,194,936원, 별도합산 7,092,109,462원, 분리과세 339,245,046원)에 지방세법 제234조의16 각항의 세율을 적용하여 산출한 1997년도분 종합토지세 926,923,080원(종합합산 856,639,740원, 별도합산 53,321,090원, 분리과세 16,962,250원), 도시계획세 42,349,170원, 교육세 185,384,610원, 농어촌특별세 138,038,460원, 합계 1,292,695,320원을 1997.10.11. 부과 고지하였으나 청구인이 이에 불복하여 이의신청을 제기하자 이의신청결정기관인 경주시장은 청구인의 소유토지중ㅇㅇ도ㅇㅇ시ㅇㅇ동ㅇㅇ번지는 과세대상 면적이 1,331㎡인데도 18,154㎡로 면적이 잘못 계산되어 과다하게 부과되었으므로 이를 바로잡아 종합토지세 868,976,470원, 도시계획세 39,926,660원, 교육세 173,795,290원, 농어촌특별세 129,346,470원, 합계 1,212,044,890원으로 1998.1.7. 경정 결정하였다.

2. 청구의 취지 및 이유 청구인이 1997년도 종합토지세 과세기준일 현재 소유하고 있는 경주보문관광단지내의 토지중ㅇㅇ도ㅇㅇ시 ㅇㅇ면 ㅇㅇ리ㅇㅇ번지외 4필지 토지 23,525㎡(이하 “이건 제1토지”라 한다)는 그 지목이 구거, 하천, 유지 등으로 되어 있고, 골프장 조성전부터 자연계곡이 형성되어 있어 골프장지역외 다른 지역의 자연배수로로 사용되고 있는 토지로서 지방세법 제234조의12에 의하여 용도구분에 의한 비과세대상에 해당하며, ㅇㅇ도 ㅇㅇ시 ㅇㅇ동 ㅇㅇ번지외 1필지 토지 1,811㎡(이하 “이건 제2토지”라 한다)도 유원지내의 도로로서 불특정 다수인의 자유로운 통행에 공하고 있으므로 용도구분에 의한 비과세 대상에 해당하는데도 처분청이 이건 제1토지와 이건 제2토지는 비과세 대상에 해당하지 아니한다고 보아 종합토지세를 부과 고지한 처분은 부당하다고 주장하면서 이건 부과처분의 일부 감액을 구하였다.

3. 우리부의 판단 이건 심사청구는 골프장과 연접한 자연계곡과 관광단지내의 도로가 종합토지세 비과세 대상에 해당하는지 여부에 관한 다툼이라 하겠으므로 가.먼저 관계법령의 규정을 살펴보면 지방세법 제234조의12에서 “다음 각호에 규정하는 토지(제112조제2항의 규정에 의한 과세대상을 제외한다)에 대하여는 종합토지세를 부과하지 아니한다. 다만, 대통령령이 정하는 수익사업에 사용하는 경우와 당해 토지가 유료로 사용되는 경우의 그 토지 및 당해 토지의 일부가 그 목적에 직접 사용되지 아니하는 경우의 그 일부 토지에 대하여는 그러하지 아니하다”라고 규정한 다음, 그 제6호에서 “대통령령으로 정하는 도로·하천·제방·구거·유지·사적지 및 묘지”라고 규정하고 있으며, 지방세법시행령 제194조의7에서 “법제234조의12제6호에서 ‘대통령령으로 정하는 도로·하천·제방·구거·유지·사적지 및 묘지’라 함은 다음 각호에 정하는 토지를 말한다...”라고 규정한 다음, 그 제1호에서 “도로: 도로법에 의한 도로와 기타 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도”, 그 제2호(1997.10.1. 대통령령 제15489호로 개정되기 전의 것)에서 “하천: 지적법에 의한 하천”, 그 제4호에서 “구거: 농업용 구거와 자연유수의 배수처리에 공하는 구거”, 그 제5호에서 “유지: 농업용 및 발전용에 공하는 댐 저수지 소류지와 자연적으로 형성된 호소”라고 각각 규정하고 있다.

• 나. 다음으로 청구인의 경우에 대하여 살펴보면 처분청은 청구인이 1997년도 과세기준일(6.1.) 현재 소유하고 있는 이건 제1토지 및 제2토지는 용도구분에 의한 비과세대상에 해당하지 않는다고 보아 이건 제1토지 및 제2토지를 종합합산 과세대상에 포함하여 1997년도분 종합토지세 등을 부과 고지한 사실은 제출된 관계 증빙자료에서 알 수 있다. 그런데 청구인은 이건 제1토지 및 제2토지는 자연상태의 하천, 구거, 유지 및 불특정 다수인의 자유로운 통행에 공하고 있는 도로로서 용도구분에 의한 비과세대상 토지에 해당한다고 주장하고 있다. 살피건대, 지방세법 제234조의12제6호 및 같은법시행령 제194조의16제1호, 제2호, 제4호, 제5호의 규정에서 도로법에 의한 도로나 일반인의 자유로운 통행에 공하는 사도, 지적법에 의한 하천, 구거, 유지에 대하여는 종합토지세를 비과세하도록 규정하고 있는 바, 청구인이 소유하고 있는 이건 제1토지의 토지대장상의 지목을 보면 ㅇㅇㅇㅇ면 ㅇㅇ리 ㅇㅇ번지는 유지이고, 같은리 ㅇㅇ번지외 2필지는 구거이며, ㅇㅇ시 ㅇㅇ동 ㅇㅇ번지는 하천으로 등재되어 있으며, 사실상의 형태도 자연상태의 하천, 구거 및 유지로 되어 있음을 제출된 관계 증빙사진에서 알 수 있으므로 비록 이건 제1토지중 일부(ㅇㅇ면 ㅇㅇ리 ㅇㅇ번지외 2필지)는 연접한 보문골프장의 배수로로서의 역할을 하고 있고, 일부(ㅇㅇ동ㅇㅇ번지외 1필지)는 골프장 내에 위치하고 있다 하더라도 이러한 하천 및 구거는 토지의 전체적인 형태상 자연 유수를 위하여 존재하는 토지이며 골프장의 존재 여부에 관계없이 그 기능을 갖고 있는 하천, 구거 및 유지로 보아야 하고 연접한 골프장의 유수가 이건 제1토지로 유입된다고 하여 이건 제1토지가 골프장용 토지로서 오수의 처리를 위한 조정지에 해당한다고 할 수는 없다 하겠으므로 처분청이 이건 제1토지는 골프장용으로 사용되고 있는 토지로써 비과세대상에 해당하지 아니하므로 종합합산 과세대상 토지에 포함하여 1997년도분 종합토지세를 부과 고지한 처분은 잘못이 있다 하겠으며, 다음으로 비과세 대상토지중 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설된 사도라 함은 사도법 제4조의 허가를 받아 개설한 사도에 한정하는 것은 아니고, 또 처음부터 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도는 물론 사도의 소유자가 당초 특정한 용도에 제공할 목적으로 설치한 사도라 하더라도 이용실태, 공도에의 연결상황, 주위의 택지의 상황 등 제반사정에 비추어 사도의 소유자가 일반인의 통행에 대하여 아무런 제약을 가하지 않고 있으며 실제로 널리 불특정다수인의 통행에 이용되고 있다면 그러한 사도 역시 포함된다(같은 취지의 대법원 판결 1993.4.23, 92누9456)고 할 것인 바, 이건 제2토지는 유원지로 도시계획시설이 지정되어 있고, 공도와의 연결상황과 그 이용실태 등을 볼 때 관광단지 이용객의 편의를 목적으로 설치한 도로로서 전체적으로 관광단지 자체의 편익과 효용 증진을 위한 시설의 일부로 보아야 할 것으로서 공도와 연결되어 일반인의 자유로운 통행에 공하고 있는 사도로 볼 수는 없다 하겠으므로 처분청이 이건 제2토지를 종합합산 과세대상 토지로 보아 1997년도분 종합토지세를 부과 고지한 처분은 적법하다 하겠다. 따라서 청구인의 주장은 일부 이유가 있다고 인정되므로 지방세법 제77조제1항의 규정에 의하여 주문과 같이 결정한다.

1998. 4. 29. 행 정 자 치 부 장 관