[주 문] 청구인의 심사청구는 이를 기각한다.
[이 유]
1. 원처분의 요지 처분청은 청구인이 1993년도～1996년도 종합토지세 과세기준일(6.1) 현재 소유하고 있는ㅇㅇ시ㅇㅇ구ㅇㅇ동ㅇㅇ번지외 17필지 토지 31,103㎡(이하 “이건 토지”라 한다)를 청구인의 고유업무에 직접 사용하지 아니하고 나대지 상태로 방치하고 있으므로 종합토지세 부과대상 토지인데도 종합토지세 등을 부과하지 아니하였음이 확인되어 이건 토지의 과세표준액(1993년: 502,587,890원, 1994년: 502,587,890원, 1995년: 502,587,890원, 1996년: 623,338,638원)에 지방세법 제234조의 16제1항의 세율을 적용하여 산출한 1993년도～1996년도분 종합토지세 63,169,230원, 교육세 12,633,830원, 농어촌특별세 5,056,120원, 합계 80,859,180원을 1997.9.10. 부과 고지한 후, 이건 토지중 같은동ㅇㅇ번지 토지(10,909㎡)는 도시계획법의 규정에 의한 개발제한구역안의 임야로서 지방세법 제234조의15제2항제4호 및 지방세법시행령 제194조의15제2항제5호의 규정에 의거 분리과세대상 토지인데도 종합합산과세 되었음이 확인되어 1997.10.13. 당초 부과 고지 세액중 종합토지세 3,486,260원, 교육세 1,070,070원, 농어촌특별세 235,370원, 합계 4,791,700원을 직권 감액한 종합토지세 59,682,970원, 교육세 11,563,760원, 농어촌특별세 4,820,750원, 합계 76,067,480원으로 경정고지하였으나, 청구인이 이에 불복하여 1997.10.20. 처분청에 이의신청을 하자 처분청은 이건 토지중 같은동ㅇㅇ번지 토지 664㎡중 103.4㎡와 같은동ㅇㅇ9번지 토지 1,231㎡중 351.9㎡는 사도로 인정되어 비과세 되어야 하고, 같은동ㅇㅇ번지 토지 864㎡중 135㎡와 같은동ㅇㅇ번지 토지 268㎡중 66㎡와 같은동ㅇㅇ번지 토지 3,747㎡중 49㎡와 같은동ㅇㅇ번지 토지 211㎡는 도로로 도시계획시설 결정 및 지적고시되어 종합토지세 과세표준액의 100분의 50이 경감되어야 하고, 같은동ㅇㅇ번지 토지 6,002㎡중 2,621㎡와 같은동ㅇㅇ번지 토지 536㎡중 440㎡와 같은동 산ㅇㅇ번지 토지 10,909㎡중 1,320㎡는 공원으로 도시계획시설 결정 및 지적고시되어 종합토지세 과세표준액의 100분의 50이 경감되어야 한다고 보아 위 경정 세액을 다시 산출하여 종합토지세 51,211,670원, 교육세 10,242,320원, 농어촌특별세 4,238,280원, 합계 65,692,270원으로 1997.11.25. 경정 결정하였다.
2. 청구의 취지 및 이유 청구인은 교육기관, 교육행정기관 또는 교육연구기관의 교육공무원, 교원 및 사무직원 등에 대한 효율적인 공제제도를 확립함으로써 이들의 생활안정과 복리를 증진함을 목적으로 대한교원공제회법에 의하여 설립된 법인으로서 대한교원공제회법 제11조 및 법인 등기부에 기금조성을 위한 사업을 청구인의 목적사업으로 정하고 있고 기금조성을 위한 사업으로서 부동산의 취득·처분 및 임대를 할 수 있도록 정하고 있으므로 청구인이 취득하여 보유하고 있는 이건 토지를 청구인의 고유업무에 직접 사용하고 있는 토지로 보아야 할 것이며, 이건 토지는 개발제한구역, 군사시설 보호구역, 자연녹지 지역으로 지정되어 있고, 일부 필지는 사도 및 공원용지, 도로로 지적 고시되고, 여러 필지로 분할되어 개발이나 처분을 할 수 없는 토지로서 고유업무에 직접 사용하지 못한 정당한 사유가 있다 할 것이므로 구지방세법(1994.12.22, 법률 제4794호로 개정되기 전의 것. 이하 같다) 제234조의14제1항의 규정에 의거 이건 토지에 대한 1993년도 및 1994년도분 종합토지세 과세표준액의 100분의 50이 경감되어야 하고, 또한 이건 토지중 같은동 산ㅇㅇ번지 토지 10,909㎡중 80㎡와 같은동ㅇㅇ번지 토지 3,747㎡중 480㎡와 같은동ㅇㅇ번지 토지 421㎡중 101㎡와 같은동ㅇㅇ번지 토지 211㎡중 16㎡와 같은동ㅇㅇ번지 토지 1,231㎡중 879.1㎡는 주민이 사도로 무단 사용하고 있으므로 종합토지세 등이 비과세 되어야 하며, 이건 토지를 토지개발규제법규 때문에 고유업무에 직접 사용하지 못하고 있으므로 종합토지세를 별도 합산과세하여야 하는데도 처분청이 이건 토지를 종합합산하여 종합토지세 등을 부과 고지한 처분은 부당하다고 주장하면서 이건 부과 처분의 경정을 구하였다.
3. 우리부의 판단 이건 심사청구는 대한교원공제회가 나대지 상태로 토지를 소유하고 있는 경우 종합토지세 과세표준액의 100분의 50을 경감할 수 있는지의 여부와 종합토지세 비과세 대상인 사도에 해당되는지의 여부에 관한 다툼이라 하겠으므로
- 가. 먼저 관계법령의 규정을 살펴보면 구지방세법 제234조의14제1항에서 “제110조의4제1항제1호 내지 제11호의 규정에 의한 법인(...).......이 그 고유의 업무에 직접 사용하는 토지(이 경우 그 사업에 직접 사용할 건축물을 건축중인 때의 건축물의 부속토지는 이를 그 사업에 직접 사용하고 있는 것으로 보되, 제112조제2항의 규정에 의한 토지를 제외한다)에 대하여는 당해 토지에 대한 과세표준액의 100분의 50을 경감한다”라고 규정하고, 구지방세법 제110조의4제1항제10호에서 “대한교원공제회법에 의하여 설립된 대한교원공제회”라고 규정하며, 지방세법 제234조의 15제1항에서 “종합토지세의 과세표준은 종합합산 과세표준·별도합산 과세표준 및 분리과세표준으로 구분한다”라고 규정하고, 같은조 제2항에서 “종합합산 과세표준은 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 전국의 모든 토지중 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지를 제외한 토지의 가액을 합한 금액으로 한다......”라고 규정하는 한편, 지방세법 제234조의12에서 “다음 각호에 정하는 토지(제112조제2항의 규정에 의한 과세대상을 제외한다)에 대하여는 종합토지세를 부과하지 아니한다......”라고 규정한 다음, 그 제6호에서 “대통령령으로 정하는 도로......”라고 규정하고, 지방세법시행령 제194조의7제1호에서 “도로: 도로법에 의한 도로와 기타 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도”라고 규정하며, 서울특별시은평구구세감면조례 제14조에서 “공공시설용지(도시계획법 제2조제1항제14호의 규정에 의한 공공시설용 토지를 말한다)로서 동법 제12조 및 제13조의 규정에 의하여 도시계획시설 결정 및 지적고시된 토지.......에 대하여는 종합토지세 과세표준액의 100분의 50을 경감한다”라고 각각 규정하고 있다.
- 나. 다음으로 청구인의 경우에 대하여 살펴보면 처분청은 청구인이 1993년도～1996년도 종합토지세 과세기준일 현재 소유하고 있는 이건 토지를 청구인의 고유업무에 직접 사용하지 아니하고 나대지 상태로 방치하고 있으므로 종합합산 과세대상 토지로 보아 1993년도～1996년도분 종합토지세 등 80,859,180원을 1997.9.10 부과 고지한 후 이건 토지중 일부 토지가 개발제한구역안의 임야로서 분리과세대상 토지에 해당되어 당초 부과 세액을 1997.10.13 종합토지세 등 76,067,480원으로 직권 경정하였으나, 청구인이 이에 불복하여 이의신청을 하자 처분청은 이건 토지중 일부 토지가 사도로 인정되고, 종합토지세 과세표준액의 100분의 50의 경감대상 토지(도로 및 공원용지로 지적고시)에 해당된다 하여 위 경정 세액을 다시 종합토지세 등 65,692,270원으로 1997.11.25 경정 결정한 사실은 제출된 관계 증빙자료에서 알 수 있다. 그런데 청구인은 이건 토지가 청구인의 고유업무에 직접 사용되거나 사용하지 못한 정당한 사유가 있으므로 과세표준액의 50%가 경감되어야 하고, 이건 토지중 산ㅇㅇ번지외 4필지 토지 1,556.1㎡가 사도로 사용되고 있으므로 비과세 되어야 하며, 이건 토지는 개발이 규제되어 있으므로 별도합산과세되어야 한다고 주장하고 있다. 살피건대, 구지방세법 제234조의14제1항 및 제110조의4제1항제10호에서 대한교원공제회법에 의하여 설립된 대한교원공제회가 그 고유의 업무에 직접 사용하는 토지에 대하여는 당해 토지에 대한 종합토지세 과세표준액의 100분의 50을 경감한다고 규정하고 있는 바, 위 규정에서의 “법인의 그 고유의 업무에 직접 사용한다 함은 토지가 현실적으로 그 고유업무에 직접 사용되고 있는 경우만을 지칭하는 것이라고 해석하여야 할 것이므로 고유업무에 직접 사용하기 위한 준비를 위하여 사용되었음에 불과한 경우는 여기에 포함될 수 없을 뿐만 아니라 현실적으로 그 고유업무에 직접 사용하지 못한 것이 법인 자체의 귀책사유로 인한 것이 아니고 정당한 사유에 기인되었다 하더라도 달리 해석할 이유가 되지 못한다(대법원 1985.11.26. 85누209)”할 것으로서, 먼저 청구인은 대한교원공제회법 제11조 및 법인등기부에 기금조성을 위한 사업을 청구인의 목적사업으로 정하고 있고, 기금조성을 위한 사업으로서 부동산의 취득·처분 및 임대를 할 수 있도록 정하고 있으므로 청구인이 취득하여 보유하고 있는 이건 토지를 청구인의 고유업무에 직접 사용하고 있는 토지로 보아야 할 뿐만 아니라 이건 토지에 대한 개발이나 처분을 마음대로 할 수 없어 고유업무에 직접 사용할 수 없었던 정당한 사유가 있다 할 것이므로 위 규정에 의거 이건 토지에 대한 1993년도 및 1994년도분 종합토지세 과세표준액의 100분의 50이 경감되어야 한다고 주장하지만, 청구인이 이건 토지를 1971.11.11 취득한 후 현재까지 나대지 상태로 보유한 것에 불과할 뿐 현실적으로 청구인의 고유업무인 기금조성을 위한 사업에 직접 사용한 것으로는 볼 수 없다 할 것이고, 거기에 정당한 사유가 있다 하더라도 마찬가지라 할 것이므로 이건 토지는 종합토지세 과세표준액의 100분의 50의 경감대상 토지에 해당되지 아니한다 하겠으며, 다음으로 청구인은 이건 토지중 같은동 산ㅇㅇ번지 토지 10,909㎡중 80㎡와 같은동ㅇㅇ번지 토지 3,747㎡중 480㎡와 같은동ㅇㅇ번지 토지 421㎡중 101㎡와 같은동ㅇㅇ번지 토지 211㎡중 16㎡와 같은동ㅇㅇ번지 토지 1,231㎡중 879.1㎡는 주민이 사도로 무단 사용하고 있으므로 종합토지세 등이 비과세되어야 한다고 주장하지만, 지방세법 제234조의12제6호 및 지방세법시행령 제194조의7제1호에서 도로법에 의한 도로와 기타 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도에 대하여는 종합토지세를 부과하지 아니한다고 규정하고 있고, 위 규정에서의 사도라 함은 사도법 제4조에 의한 허가를 받아 개설된 사도에 한정되는 것은 아니고, 또 처음부터 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도는 물론 사도의 소유자가 당초 특정한 용도에 제공할 목적으로 설치한 사도라 하더라도 이용실태, 공도에의 연결상황, 주위의 택지의 상황 등 제반사정에 비추어 사도의 소유자가 일반인의 통행에 대하여 아무런 제약을 가하지 않고 있으며 실제로도 널리 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있다면 그러한 사도 역시 이에 포함된다(같은 취지의 대법원 판결 1993.4.23, 92누9456)고 할 것인 바, 청구인이 사도라고 주장한 토지들은 인근 주택의 담장에 접하여 편의상 임시로 사용하고 있지만 반대편 쪽에 별도의 진입로가 있거나, 나대지 상태로 방치되어 있는 관계로 인근 주민들이 임시로 사용한 것에 불과하여 청구인이 언제라도 독점적·배타적 지배권을 행사할 수 있는 토지에 해당된다고 하겠으므로 종합토지세 등이 비과세되는 사도로 볼 수 없다 하겠으며, 또한 청구인은 토지개발규제법규 때문에 이건 토지를 고유업무에 직접 사용하지 못하고 있으므로 종합토지세를 별도합산 과세하여야 하는데도 처분청이 이건 토지를 종합합산하여 종합토지세 등을 부과 고지한 처분은 부당하다고 주장하지만, 지방세법 제234조의15제2항 및 제3항과 지방세법시행령 제194조의14제1항의 규정을 종합하여 보면, 지방세법 제104조제4호의 규정에 의한 건축물과 내무부령으로 정하는 지상정착물중 공장구내의 건축물과 사치성 재산으로 사용되는 건축물, 주거용 건축물, 건축물의 시가표준액이 당해 부속토지의 시가표준액의 100분의 3에 미달하는 건축물, 건축법 등 관계법령의 규정에 의하여 허가 등을 받아야 할 건축물로서 허가 등을 받지 아니한 건축물 등을 제외한 건축물의 부속토지로서 건축물의 바닥면적에 용도지역별 적용배분율을 곱하여 산정한 면적을 초과하지 아니하는 토지에 대하여 종합토지세를 별도합산과세하도록 규정하고 있는 바, 청구인의 이건 토지는 건축물의 부속토지가 아니므로 별도합산 과세대상 토지에 해당되지 아니하여 청구인의 주장을 모두 받아들일 수 없다고 하겠다. 따라서 청구인의 주장은 이유가 없다고 인정되므로 지방세법 제77조제1항의 규정에 의하여 주문과 같이 결정한다.
1998. 2. 24. 내 무 부 장 관