[주 문] 청구인의 심사청구는 이를 기각한다.
[이 유]
1. 원처분의 요지 처분청은 청구인중ㅇㅇ진흥원이 1996년도 종합토지세 과세기준일(6.1) 현재ㅇㅇ도ㅇㅇ시ㅇㅇ읍ㅇㅇ리ㅇㅇ번지외 35필지 토지 121,548㎡(이하 “이건 제1토지”라 한다)를 소유하고 있으므로 이건 제1토지의 과세표준액(종합합산: 904,758,352원, 분리과세: 966,556,574원, 합계: 1,871,314,926원)에 지방세법 제234조의16제1항 및 제3항제2호의 세율을 적용하여 산출한 1996년도분 종합토지세 58,179,190원, 교육세 11,635,840원, 농어촌특별세 7,751,160원, 합계 77,566,190원과 청구인중 ㅇㅇ진흥(주)이 1996년도 종합토지세 과세기준일(6.1.) 현재ㅇㅇ도ㅇㅇ시ㅇㅇ읍ㅇㅇ리ㅇㅇ번지외 380필지 토지 2,570,673㎡(이하 “이건 제2토지”라 한다)를 소유하고 있으므로 이건 제2토지의 과세표준액(종합합산: 14,385,525,432원, 분리과세: 22,911,777,418원, 합계: 37,297,302,850원)에 지방세법 제234조의16제1항 및 제3항제2호의 세율을 적용하여 산출한 1996년도분 종합토지세 1,726,145,140원, 교육세 345,229,020원, 농어촌특별세 257,921,770원, 합계 2,329,295,930원을 1996.10.9. 각각 부과고지하였으나, 청구인이 이건 부과고지 처분에 불복하여 처분청의 이의신청을 거쳐 경기도지사에게 심사청구를 제기하자 심사청구 결정기관인 경기도지사는 처분청이 이건 제1,2토지에 대하여 청구인별로 소유하고 있는 토지를 잘못 판단하여 과세하였다고 보아 당초 청구인별로 부과대상으로 하였던 소유토지(ㅇㅇ예술진흥원: 36필지 121,548㎡, ㅇㅇ진흥(주): 381필지 2,570,673㎡, 합계: 417필지 2,692,221㎡)를ㅇㅇ도ㅇㅇ시ㅇㅇ읍ㅇㅇ리ㅇㅇ번지외 397필지 토지 2,663,028㎡는ㅇㅇ진흥원, 같은읍ㅇㅇ리ㅇㅇ번지외 11필지 토지 22,814㎡는 ㅇㅇ진흥(주), 같은읍ㅇㅇ리ㅇㅇ번지외 6필지 토지 6,379㎡는 청구외 ㅇㅇㅇ외 1인이 각각 소유하는 것으로 하여 산출한 세액으로 당초 부과고지 처분을 1997.6.27. 경정 결정 하였다.
2. 청구의 취지 및 이유 청구인은 이건 제1,2,토지는 골프장 용도에 직접 사용되고 있는 골프장 조성지와 골프장 외곽을 따라 미훼손 임야인 상태로 있는 잔여지로 구성되어 있는 바, 미훼손 임야(ㅇㅇ도ㅇㅇ시ㅇㅇ읍ㅇㅇ리ㅇㅇ번지외 55필지 713,683㎡)의 경우 골프경기와 직·간접적으로 관련성이 없으므로 종합토지세의 과세표준이 되는 개별공시지가를 결정하는데 있어 골프장 조성지와는 달리 개별평가를 하여야 하는데도 미훼손 임야를 골프장 조성지와 동일하게 일괄평가하여 ㎡당 5,000원～6,000원에 불과한 미훼손 임야의 개별공시지가를 골프장 조성지와 동일하게 ㎡당 50,000원으로 결정한 것은 위법하다고 주장하면서 위법하게 결정된 개별공시지가를 근거로 하여 산출한 이건 종합토지세 등 부과 처분의 취소를 구하였다.
3. 우리부의 판단 이건 심사청구는 골프장용 토지에 대한 종합토지세 등 부과고지 처분이 적법한지 여부에 관한 다툼이라 하겠으므로
- 가. 먼저 관계법령의 규정을 살펴보면 지방세법 제234조의15제5항에서 “제2항 내지 제4항의 규정에 의한 토지의 가액은 지가공시및토지등의평가에관한법률에 의한 개별공시지가(개별공시지가가 없는 토지의 경우에는 시장·군수가 동법 제10조의 규정에 의하여 건설교통부장관이 제공한 토지가격 비준표를 사용하여 산정한 지가를 말한다)에 대통령령이 정하는 바에 의하여 그 지방자치단체의 장이 결정고시한 과세표준액 적용비율을 곱하여 산정한 가액으로 한다”라고 규정하고, 지방세법시행령 제194조의16제2항에서 “법 제234조의15제5항의 규정에 의한 개별공시지가는 과세기준일 현재의 개별공시지가로 하되, 과세기준일 현재 당해 연도에 적용할 개별공시지가가 결정고시되지 아니한 때에는 직전 연도에 적용되던 개별공시지가로 한다”라고 규정하는 한편, 지가공시및토지등의평가에관한법률 제10조제1항에서 “국가·지방자치단체...가...토지의 가격을 산정하는 경우에는 당해 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는...표준지의 공시지가를 기준으로 하여 당해 토지의 가격과 표준지의 공시지가가 균형을 유지하도록 하여야 한다...”라고 규정하고, 같은조 제2항(1995.12.29. 법률 제5108호로 개정되기 전의 것)에서 “건설부장관은 제1항의 목적을 위한 지가산정을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 표준지와 지가산정 대상토지의 지가형성 요인에 관한 표준적인 비교표를 작성하여 관계 행정기관에 제공하여야 하며, 관계 행정기관은 이를 사용하여 지가를 산정하여야 한다”라고 규정하며, 개별토지가격 합동조사지침(1990.4.11. 국무총리훈령 제241호로 제정되어 1993.7.19. 국무총리훈령 제281호로 개정된 것, 이하 같다) 제1조에서 “이 지침은 국가·지방자치단체 등 행정기관이 토지가격을 조사함에 있어 관계 행정기관의 합동작업 체계와 가격결정 절차 등에 관하여 필요한 사항을 정함을 목적으로 한다”라고 규정하고, 제12조제1항에서 “시장·군수 또는 구청장이...조사·산정한 지가를 개별토지가격으로 결정한 때에는 지체없이 지가를 결정한 사실 및 그 지가에 대하여 이의가 있는 자는 재조사 청구를 할 수 있다는 내용과 청구방법 등을 읍·면·동 게시판 등에 공고하여야 한다”라고 규정하며, 제12조의2제1항에서 “개별토지가격에 대하여 이의가 있는 토지소유자 및 이해관계인은 개별토지가격이 결정된 날로부터 60일 이내에 관할 시장·군수 또는 구청장에게 지가를 재조사하여 줄 것을 청구할 수 있다...”라고 규정하고, 같은조 제2항에서 “지가의 재조사 청구를 받은 시장·군수 또는 구청장은 제1항의 규정에 의한 기간만료일로부터 30일 이내에 지가를 재조사하여 지방토지평가위원회의 심의를 거쳐 개별토지가격을 조정할 수 있다”라고 각각 규정하고 있다.
- 나. 다음으로 청구인의 경우에 대하여 살펴보면 처분청은 1996년도 종합토지세 과세기준일 현재 청구인중ㅇㅇ진흥원이 이건 제1토지를 소유하고 있는 것으로 보고, 청구인중 ㅇㅇ진흥(주)이 이건 제2토지를 소유하고 있는 것으로 보아 1996년도분 이건 종합토지세 등을 1996.10.9. 각각 부과고지하였으나, 청구인이 이에 불복하여 이의신청을 거쳐 경기도지사에게 심사청구를 제기하자 경기도지사는 처분청이 이건 제1,2토지에 대하여 청구인별로 소유하고 있는 토지를 잘못 판단하여 과세하였다고 보아 청구인중ㅇㅇ진흥원은 398필지 토지 2,663,028㎡를 소유하고 청구인중 ㅇㅇ진흥(주)은 12필지 토지 22,814㎡를 각각 소유하는 것으로 하여 산출한 세액으로 당초 부과고지 처분을 1997.6.27. 경정 결정하였다. 그런데 청구인은 이건 제1,2토지중ㅇㅇ도ㅇㅇ시ㅇㅇ읍ㅇㅇ리ㅇㅇ번지외 55필지 토지 713,683㎡는 골프장 용도에 직접 사용되고 있는 골프장 조성지와는 달리 미훼손된 임야상태의 잔여지이므로 골프장 조성지와는 달리 개별공시지가를 낮게 결정하여야 하는데도 골프장 조성지와 동일하게 높게 결정한 것은 위법하여 이건 종합토지세 등 부과 처분은 취소되어야 한다고 주장하고 있다. 살피건대, 지방세법 제234조의15제5항과 지방세법시행령 제194조의16제2항에서 종합토지세 과세표준은 토지의 가액을 합한 금액으로 하고, 토지의 가액은 지가공시및토지등의평가에관한법률(이하 “지가공시법”이라 한다)에 의한 개별공시지가에 대통령령이 정하는 바에 의하여 그 지방자치단체의 장이 결정 고시한 과세표준액 적용비율을 곱하여 산정한 가액으로 하며, 개별공시지가는 과세기준일 현재의 개별공시지가로 하되, 과세기준일 현재 당해 연도에 적용할 개별공시지가가 결정고시되지 아니한 때에는 직전 연도에 적용되던 개별공시지가로 하도록 규정하고 있는 바, 청구인의 경우 청구인 소유의 토지에 대하여 1996년도 종합토지세 과세기준일(6.1.)현재 당해 연도에 적용할 개별공시지가가 결정 고시되어 있지 아니하므로 직전 연도(1995년도)의 개별공시지가를 적용하여 처분청이 토지의 가액을 산정한 것은 적법하다 할 것이고, “국가·지방자치단체 등 행정기관이 토지가격을 조사함에 있어서 관계 행정기관의 합동작업 체계와 가격 결정절차 등에 관하여 필요한 사항을 정함을 목적으로 한 개별토지가격 합동조사지침은 지가공시법 제10조의 시행을 위한 집행명령으로서 법률보충적인 구실을 하는 법규적 성질을 가지고 있는 것으로 보아야 할 것(같은 취지의 대법원 판결 1995.11.10, 95누863)”이고, 개별토지가격 합동조사지침 제12조의2제1항 및 제2항에서 개별토지가격에 대하여 이의가 있는 토지소유자 및 이해관계인은 개별토지가격이 결정된 날로부터 60일 이내에 관할 시장·군수 또는 구청장에게 지가를 재조사하여 줄 것을 청구할 수 있으며, 지가의 재조사 청구를 받은 시장·군수 또는 구청장은 재조사 청구기간 만료일로부터 30일 이내에 개별토지가격을 조정할 수 있다고 규정하고 있고, “개별토지가격에 대하여 이의가 있는 토지소유자 및 이해관계인은 위 조사지침에 기한 재조사 청구나 행정심판법에 따른 행정심판중 하나만을 거쳐 곧바로 행정소송을 제기하는 것이 가능함은 물론 위 재조사 청구를 하여 그 결과통지를 받은 후에 다시 행정심판법에 따른 행정심판을 제기하여 그 행정심판의 재결을 거쳐 행정소송을 제기하는 것도 가능하다(같은 취지의 대법원 판결 1995.9.26, 94누11514)”할 것인 바, 청구인이 1995년도 개별공시지가에 대하여 이의가 있었다면 개별공시지가가 결정된 날(1995.6.30.)로부터 60일(1995.7.1.～1995.8.29.) 이내에 처분청에 재조사 청구를 함으로써 처분청의 개별공시지가가 결정에 불복하여 구제를 받을 수 있는 것으로서 1995년도 개별공시지가가 권한있는 기관에 의거 경정 결정되지 아니한 이상, 1995년도 개별공시지가는 유효하다 할 것이므로 1995년도 개별공시지가가 잘못 결정되었음을 내세워 1996년도분 이건 종합토지세 등 부과고지 처분이 취소되어야 한다는 청구인의 주장을 받아들일 수 없어 처분청이 이건 종합토지세 등을 부과고지한 처분은 적법하다고 하겠다. 따라서 청구인의 주장은 이유가 없다고 인정되므로 구지방세법(1997.8.30. 법률 제5406호로 개정되기 전의 것)제58조제5항의 규정에 의하여 주문과 같이 결정한다.
1997. 10. 29. 내 무 부 장 관