[주 문] 청구인의 심사청구는 이를 기각한다.
[이 유]
1. 원처분의 요지 처분청은 청구인이 1996년도 종합토지세 과세기준일(6.1) 현재ㅇㅇ시ㅇㅇ구ㅇㅇ동ㅇㅇ번지외 6필지 27,481.3㎡(별도합산 27,113.5㎡, 분리과세 367.8㎡, 이하 “이건 토지”라 한다)를 소유하고 있으므로 청구인의 전국 별도합산대상토지 과세표준액(340,165,673,310원)에 지방세법 제234조의16제2항의 세율을 적용하여 산출한 세액에서 이건 토지의 과세표준액에 따라 안분계산한 세액(2,963,506,590원)과 분리과세표준액(2,128,370,240원)에 같은법 제234조의16제3항의 세율을 적용하여 산출한 세액(106,418,510원)을 합하여 1996년도 종합토지세 3,069,925,100원, 도시계획세 333,365,990 원, 교육세 613,985,020원, 농어촌특별세 460,086,690원, 합계 4,477,362,800원을 1996.10.14. 부과고지하였다.
2. 청구의 취지 및 이유 청구인이 소유하고 있는ㅇㅇ시ㅇㅇ구ㅇㅇ동ㅇㅇ번지외 6필지 27,481.3㎡(이건 토지)중ㅇㅇ구ㅇㅇ로ㅇㅇ가 ㅇㅇ번지외 3필지(27,155.1㎡)의 일부 면적(712.1㎡, 이하 “이건 쟁점토지”라 한다)은 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설된 사도로서 사도법 제4조에 의한 허가를 받아 개설된 사도에 한정하는 것은 아니고, 처음부터 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설된 사도는 물론, 사도의 소유자가 당초 특정한 용도에 제공할 목적으로 설치한 사도라 하더라도 이용실태, 공도에의 연결상황, 주위의 택지의 상황 등 제반사정에 비추어 사도의 소유자가 일반인의 통행에 아무런 제약을 가하고 있지 않으며, 실제로도 널리 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있다면 그러한 사도는 종합토지세 비과세 대상인 사도에 포함된다(같은 취지의 대법원 판례 1993.4.23, 92누9456)할 것이므로 이건 쟁점토지는 종합토지세 비과세대상 토지에 해당하는데도 처분청에서는 이건 토지의 지상정착물은 대규모 교통유발시설로서 이건 토지 경계선에서 일정한 거리를 후퇴하여 건축하도록 허가된 건축물의 부속토지이며, 주목적이 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설된 도로가 아니므로 이건 쟁점토지는 사도에 해당되지 않는다고 보아 종합토지세를 부과한 처분은 부당하다고 주장하면서 이건 쟁점토지에 부과된 1996년도 종합토지세 부과 처분의 취소를 구하였다.
3. 우리부의 판단 이건 심사청구는 종합토지세 비과세 대상인 사도에 해당되는지의 여부에 관한 다툼이라 하겠으므로
- 가. 먼저 관계법령의 규정을 살펴보면 지방세법 제234조의12 본문에서 “다음 각호에 규정하는 토지(제112조제2항의 규정에 의한 과세대상을 제외한다)에 대하여는 종합토지세를 부과하지 아니한다......”고 규정하고, 그 제6호에서 “대통령령으로 정하는 도로·하천·제방·구거·유지·사적지 및 묘지”라고 규정하고 있으며, 구지방세법시행령(1996.12.31. 대통령령 제15211호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제194조의7 본문에서 “법 제234조의12제6호에서 ‘대통령령으로 정하는 도로.......’라 함은 다음 각호에 정하는 토지를 말한다”고 규정한 다음, 그 제1호에서 “도로: 도로법에 의한 도로와 기타 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도”라고 각각 규정하고 있다.
- 나. 다음으로 청구인의 경우에 대하여 살펴보면 처분청은 청구인이 1996년도 과세기준일(6.1) 현재 이건 토지를 소유하고 있으므로 전국의 별도합산과세대상 토지의 과세표준액에 지방세법 제234조의16제2항의 세율을 적용하여 산출한 세액에서 이건 토지의 과세표준액에 따라 안분한 세액과 분리과세대상토지의 과세표준액에 같은조 제3항의 세율을 적용하여 산출한 세액을 합하여 1996년도 종합토지세 등을 부과고지한 사실은 제출된 관계 증빙자료에서 알 수 있다. 그런데 청구인은 이건 쟁점토지는 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설된 사도로서 종합토지세 비과세대상 토지에 해당하는데도, 건축허가시 이건 토지경계선에서 일정한 거리를 후퇴하여 건축하도록 한 건축물의 부속토지이며, 내방객의 편의를 위하여 이용되고 있는 도로로서 주된 개설목적이 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 도로가 아니므로, 종합토지세가 비과세되는 사도에 해당되지 않는다고 보아 종합토지세를 부과고지한 처분은 부당하다고 주장하고 있다. 살피건대, 지방세법 제234조의12 및 구지방세법시행령 제194조의7제1호의 규정을 종합해 보면, 도로법에 의한 도로와 기타 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설된 사도에 대하여는 종합토지세를 비과세한다고 규정하고 있는 바, 위 규정에서의 사도라 함은 사도법 제4조의 허가를 받아 개설한 사도에 한정하는 것은 아니고, 또 처음부터 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도는 물론 사도의 소유자가 당초 특정한 용도에 제공할 목적으로 설치한 사도라 하더라도 이용실태, 공도에의 연결상황, 주위의 택지이용상황 등 제반사정에 비추어 사도의 소유자가 일반인의 통행에 대하여 아무런 제약을 가하지 않고 있으며 실제로 널리 불특정다수인의 통행에 이용되고 있다면 그러한 사도 역시 포함된다(같은 취지의 대법원 판결 1993.4.23, 92누9456)고 할 것인 바, 이건 쟁점토지중 지하철ㅇㅇ입구역에서 서울시청 방향의 인도부분(별첨 측량성과도 A 및 B-1 부분)의 경우 전체적으로 ㅇㅇ·백화점의 측면에 연접해 있어 이용실태면에서 그 주된 통행인은 내방고객이며, 주위의 건물배치 상황 등에 비추어 볼 때 널리 불특정다수인의 통행에 이용되고 있다고 볼 수 없을 뿐만 아니라 ㅇㅇ의 부속주차장 진출입로가 3개 설치되어 있는 점 등을 종합적으로 고려한다면 사도라고 볼 수 없다 하겠으며, 지하철 을지로입구역에서 명동지하상가 방향의 인도부분(별첨 측량성과도 B-2부분 및 C 부분)은 버스정류장이 설치되어 있는 등 ㅇㅇ백화점을 이용하는 고객뿐만 아니라 불특정다수인의 통행에도 이용되고 있으나, 이 부분 인도의 경우 폭이 6～10m로서 ㅇㅇ백화점을 이용하는 특정고객이 아닌 일반 버스이용객 및 지하철 ㅇㅇ입구역과 지하상가 방향을 통행하는 불특정다수인의 실제 이동 동선을 살펴보면 5～6m폭의 시유지 부분 사도로 통행하고 있어 이 부분 인도상 청구인 소유의 인도부분은 실제 이용면에서 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공된 토지라기보다는 청구인의 고객을 위해 제공된 토지로서 언제라도 독점적·배타적 지배권을 행사할 수 있는 토지에 해당된다고 하겠으므로, 처분청에서 이건 쟁점토지를 종합토지세 과세대상으로 보아 1996년도 종합토지세 등을 부과고지한 처분은 적법하다고 하겠다. 따라서 청구인의 주장은 이유없다고 인정되므로 지방세법 제58조제5항의 규정에 의하여 주문과 같이 결정한다.
1997. 8. 27. 내 무 부 장 관