[주 문] 청구법인의 심사청구는 이를 기각한다.
[이 유]
1. 원처분의 요지 처분청은 청구법인이 1995년도 종합토지세 과세기준일(6.1.) 현재 소유하고 있는 ㅇㅇ시 ㅇㅇ구 ㅇㅇ동 ㅇㅇ번지외 1,446필지 토지 12,349,438.9㎡(이하 “이건 토지”라 한다)가 공유수면 매립공사 준공인가일(1991.1.8.)로부터 4년이 경과되었으므로 종합합산 과세대상 토지로 보아 이건 토지의 과세표준액(263,613,192,740원)에 지방세법 제234조의16제1항의 세율을 적용하여 산출한 1995년도 종합토지세 13,043,015,920원, 도시계획세 91,161,270원, 교육세 2,608,603,180원, 농어촌특별세 1,955,539,350원, 합계 17,698,319,720원을 1995.10.5. 부과고지하였다.
2. 청구의 취지 및 이유 청구법인은 1979년 정부에서 추진한 “민간기업 참여에 의한 대규모 간척농지 개발사업”에 적극 참여하기 위해 농경지 조성목적으로 공유수면을 매립하여 1991.1.8. 공유수면 매립공사 준공인가를 받아 취득한 이건 토지에 대해 처분청이 종합합산하여 1995년 종합토지세를 부과고지하였는 바, 이건 토지는 농업용수 공급에 대한 정부의 위약에 따른 농업용수의 부족과 염분제거를 위한 기간이 경과되지 아니하여 농경지로 활용하기 어려운 부득이한 사유가 있는데도 공유수면 매립공사 준공인가일로부터 4년까지만 종합토지세를 분리과세하고 4년이 경과한 후에는 종합합산 과세하도록 하고 있는 지방세법시행령 제194조의15제4항제7호의 규정은 조세정의에 부합되지 아니하고 조세법의 목적이나 내용이 헌법에 합치해야 한다는 실질적인 조세법률주의에 위배되며, 부득이한 사유발생에 대한 예외규정을 두지 아니한 위 규정은 구지방세법(1995.12.6. 법률 제4995호로 개정되기 전의 것, 이하같다) 제234조의15제2항제6호에서 위임한 범위를 벗어난 것이며, 영농조합법인 등이 소유하는 농지 등에 대하여는 보유기간에 제한을 두지 아니하고 분리과세하면서 공유수면 매립토지에 대해서는 4년간만 분리과세를 하는 것은 과세형평에 있어 부당하다고 주장하면서 이건 부과처분의 취소를 구하였다.
3. 우리부의 판단 이건 심사청구는 공유수면 매립공사 준공인가일로부터 4년이 경과된 토지에 대하여 종합토지세를 종합합산과세한 것이 적법한지 여부에 관한 다툼이라 하겠으므로
- 가. 먼저 관계법령의 규정을 살펴보면 구지방세법 제234조의15제1항에서 “종합토지세의 과세표준은 종합합산 과세표준, 별도합산 과세표준 및 분리과세표준으로 구분한다”라고 규정하고, 같은조 제2항에서 “종합합산 과세표준은 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 전국의 모든 토지중 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지를 제외한 토지의 가액을 합한 금액으로 한다. 다만, 다음 각호에 해당하는 토지의 가액은 이를 합산하지 아니한다”라고 규정한 다음, 그 제6호에서 “제3호 내지 제5호의 규정에 의한 토지와 유사한 토지 및 종합토지세를 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령으로 정하는 토지의 가액”이라고 규정하며, 같은법시행령 제194조의15제4항에서 “법 제234조의15제2항제6호에서 ‘대통령령으로 정하는 토지’라 함은 다음 각호에 정하는 토지(...)를 말한다... ”라고 규정한 다음, 그 제7호에서 “공유수면매립법에 의하여 매립 또는 간척한 토지로서 공사준공인가일(...)부터 4년이 경과하지 아니한 토지”라고 규정하고, 같은법 제234조의15제4항에서 “분리과세표준은 제2항제3호 내지 제6호의 가액으로 한다”라고 각각 규정하고 있다.
- 나. 다음으로 청구법인의 경우에 대하여 살펴보면 청구법인이 1995년도 종합토지세 과세기준일(1995.6.1.) 현재 소유하고 있는 이건 토지는 공유수면 매립토지로서 공유수면 매립공사 준공인가일(1991.1.18.)로부터 4년이 경과되었으므로 처분청에서 지방세법시행령 제194조의15제4항제7호의 규정에 의거 이건 토지를 종합합산 과세대상 토지로 보아 이건 토지의 과세표준액에 지방세법 제234조의16제1항의 세율을 적용하여 산출한 1995년 종합토지세 등을 부과고지한 사실은 제출된 관계증빙자료에서 알 수 있다. 그런데 청구법인은 이건 토지를 농경지로 활용하기 어려운 부득이한 사유가 있는데도 공유수면 매립공사 준공인가일로부터 4년까지만 종합토지세를 분리과세하고 4년이 경과한 후에는 종합합산 과세하도록 하고 있는 지방세법시행령 제194조의15제4항제7호의 규정은 조세정의에 부합되지 아니하고 실질적인 조세법률주의에 위배되며, 구지방세법 제234조의15제2항제6호에서 위임한 범위를 벗어난 것이고, 다른 토지에 비하여 공유수면 매립토지에 대해서는 4년간만 분리과세하는 것은 과세형평에 있어 부당하다고 주장하고 있다. 살피건대, 구지방세법 제234조의15제1항 및 제2항에서 종합토지세의 과세표준은 종합합산 과세표준, 별도합산 과세표준 및 분리과세표준으로 구분하고, 종합합산 과세표준은 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 전국의 모든 토지중 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지를 제외한 토지의 가액을 합한 금액으로 하도록 하면서 제1호 내지 제6호에 해당하는 토지의 가액은 합산하지 아니하도록 규정하며, 같은조 제4항에서 분리과세표준은 같은조 제2항제3호 내지 제6호의 가액으로 하도록 규정하고 있고, 같은조 제2항제6호에서 제3호 내지 제5호의 규정에 의한 토지와 유사한 토지 및 종합토지세를 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령으로 정하는 토지의 가액은 종합합산하지 아니하고 분리과세하도록 규정하고 있으며, 같은법시행령 제194조의15제4항제7호에서 공유수면매립법에 의하여 매립 또는 간척한 토지로서 공사준공인가일로부터 4년이 경과하지 아니한 토지는 분리과세하도록 규정하고 있는 바, 먼저 청구법인은 공유수면을 매립준공한 이후 정부가 당초의 매립목적에 이용할 수 없도록 농업용수를 공급하지 않았고 염분제거를 위한 기간이 경과되지 아니하여 농경지로 활용하기 어려운 부득이한 사유가 있는데도 공유수면 매립공사 준공인가일로부터 4년까지만 종합토지세를 분리과세하고 4년이 경과한 후에는 종합합산 과세하도록 하고 있는 지방세법시행령 제194조의15제4항제7호의 규정은 조세정의에 부합되지 아니하고 실질적인 조세법률주의에 위배된다고 주장하지만, 농림수산부의 공유수면 매립공사 준공인가조건 제4호에서 “매립지는 매립의 목적대로 사용하여야 하며 용도를 변경하고자 할 때에는 농림수산부장관의 승인을 받아야 한다”라고 규정하고 있는 것으로 볼 때 정부가 이건 토지를 매립목적에 사용할 수 없게 하였다고 볼 수 없을 뿐만 아니라, “조세법규의 해석은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석하여야 하고, 합리적인 이유없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 않는다(대법원 95누7857, 1995.9.26.)”할 것으로서 종합토지세 분리과세에 관한 지방세 관련법령이 청구법인에게 불리하게 규정되어 있다는 이유로 조세정의에 부합되지 아니한다거나 조세법률주의에 위배된다는 청구법인의 주장은 받아들일 수 없다 하겠으며, 다음으로, 청구법인은 부득이한 사유발생에 대한 예외규정을 두지 아니한 지방세법시행령 제194조의15제4항제7호의 규정은 구지방세법 제234조의15제2항제6호에서 위임한 범위를 벗어난 것이며, 다른 토지에 비하여 공유수면 매립토지에 대해서는 4년간만 분리과세하는 것은 과세형평에 있어 부당하다고 주장하지만, 구지방세법 제234조의15제2항제6호에서 종합토지세를 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 토지에 대하여는 대통령령으로 정하도록 위임하였고, 그 위임을 받은 같은법시행령 제194조의15제4항제7호에서 공유수면 매립토지에 대하여는 공사준공일로부터 4년이 경과하지 아니한 토지로 규정한 것이므로 위 시행령이 법에서 위임한 범위를 벗어난 것이라고 볼 수 없다 하겠으며, ㅇㅇ공사(ㅇㅇ공사)가 타인에게 공급(분양 또는 임대)할 목적으로 소유한 토지는 5년, 주택건설사업자가 소유하고 있는 토지는 3년간의 분리과세기간을 두고 있는 바, 공유수면 매립토지에 대해서만 4년간의 분리과세기간을 둔 것이 아님을 알 수 있어 과세형평에 있어 부당하다는 청구법인의 주장 또한 받아들일 수 없다 하겠으므로 처분청에서 이건 토지를 종합합산 과세대상 토지로 보아 1995년 종합토지세 등을 부과고지한 처분은 적법하다고 판단된다. 따라서 청구법인의 주장은 이유가 없다고 인정되므로 지방세법 제58조제5항의 규정에 의하여 주문과 같이 결정한다.
1996. 9. 24. 내 무 부 장 관