[주 문] 청구법인의 심사청구는 이를 기각한다.
[이 유]
1. 원처분의 요지 처분청은 청구법인이 1995년도 종합토지세 과세기준일(6.1.) 현재 ㅇㅇ시 ㅇㅇ구 ㅇㅇ동 ㅇㅇ번지외 1필지 토지 20,703.7㎡중 3,105.555㎡(이하 “이건 토지”라 한다)를 소유하고 있으므로 이건 토지를 종합합산 과세대상 토지로 보아 지방세법 제234조의16제1항의 세율을 적용하여 산출한 종합토지세 108,381,060원, 도시계획세 8,943,260원, 교육세 21,676,210원, 농어촌특별세 15,426,700원, 합계 154,427,230원을 1995.10.14. 부과고지하였다.
2. 청구의 취지 및 이유 청구법인은 청구법인 등의 그룹사옥을 건축하기 위하여 1993.6.12. ㅇㅇ시장으로부터 체비지인 ㅇㅇ시 ㅇㅇ구 ㅇㅇ동 ㅇㅇ번지외 1필지 토지 20,703.7㎡중 16,562.96㎡를 취득한 후 이건 토지를 제외한 13,457.405㎡를 청구외 ㅇㅇ중공업(주)에 1994.10.20. 매각하였지만, 그룹사옥 신축계획의 추진은 청구법인의 책임하에 진행하기로 하였으므로 1994.12.8. 처분청으로부터 건축허가를 받아 당일 착공신고를 한 후 이건 토지의 취득 목적대로 공사에 착공하고자 하였으나, 이건 토지 취득시부터 이건 토지위에는 화재이재민 막사, 경비단 막사, 지하철 공사자재 등 지장물이 적치되어 있었던 바, ㅇㅇ시는 체비지 공매안내서에서 이들 지장물을 1993.10.31.까지 시책임하에 정리해 주기로 하였음에도 청구법인의 계속적인 지장물 철거요청에도 불구하고 1995년도 종합토지세 과세기준일 현재까지 나대지 상태로 두고 있으므로 청구법인이 건축공사에 착공하지 못한 정당한 사유가 있을 뿐만 아니라, 대법원판례(93누4991, 1993.12.24.)에서 “건축자재 수급조절 등의 정책적 고려에 의한 ㅇㅇ시장의 착공 금지지시에 따라 건축하지 못한 사유가 있음에도 건축중이 아니라는 이유로 중과세율을 적용하여 산출한 종합토지세를 부과고지한 것은 금반언의 원칙 내지 신의성실의 원칙에 위배되므로 별도합산 과세함이 상당하다”고 판시하고 있는 바, 이건 토지의 경우에도 ㅇㅇ시장이 토지매각 조건인 지장물 철거를 이행하지 않아 1995년도 종합토지세 과세기준일 현재 공사에 착공하지 못한 것인데도 종합합산 과세한 처분은 금반언의 원칙 또는 신의성실의 원칙에 위배되므로 이건 토지를 건축중인 건축물의 부속토지로 보아 별도합산 과세하여야 한다고 주장하면서 그 처분의 경정을 구하였다.
3. 우리부의 판단 이건 심사청구는 종합토지세 과세기준일 현재 건축공사중에 있지 아니하는 토지에 대하여 종합토지세를 종합합산 과세한 처분이 적법한지 여부에 관한 다툼이라 하겠으므로
- 가. 먼저 관계법령의 규정을 살펴보면 구지방세법(1995.12.6. 법률 제4995호로 개정되기 전의 것, 이하같다) 제234조의15제2항에서 “종합합산 과세표준은 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 전국의 모든 토지중 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지를 제외한 토지의 가액(...)을 합한 금액으로 한다... ”라고 규정하고, 구지방세법시행령(1995.8.21. 대통령령 제14753호로 개정되기 전의 것, 이하같다) 제194조의14제1항에서 “법 제234조의15제2항 본문에서 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지 라 함은 건축물(법 제104조제4호의 규정에 의한 건축물과 내무부령으로 정하는 지상정착물을 말하며, 건축중인 경우를 포함하되 과세기준일 현재 건축기간이 경과하였거나 정당한 사유없이 6월 이상 공사가 중단된 경우를 제외한다...)중 다음 각호의 1에 해당되는 건축물을 제외한 건축물의 부속토지로서 건축물의 바닥면적(...)에 제2항의 규정에 의한 용도지역별 적용배율을 곱하여 산정한 면적을 초과하지 아니하는 토지를 말한다”라고 규정하는 한편, 구같은법 같은조 제3항에서 “별도합산 과세표준은 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 전국의 모든 건축물의 부속토지중 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지의 가액을 합산한 금액으로 한다... ”라고 규정하고, 구같은법시행령 제194조의16제1항에서 “법 제234조의15제3항에서 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지의 가액 이라 함은 제194조의14제1항 및 제3항의 규정에 의한 토지의 가액을 말한다”라고 규정하고 있다.
- 나. 다음으로 청구법인의 경우에 대하여 살펴보면 처분청은 청구법인이 1995년도 종합토지세 과세기준일 현재 이건 토지를 소유하고 있으므로 종합합산 과세대상 토지로 보아 1995년도 종합토지세 등을 부과고지한 사실은 제출된 관계증빙자료에서 알 수 있다. 그런데 청구법인은 ㅇㅇ시장이 체비지 공매안내서에서 이건 토지위의 지장물을 시책임하에 정리해 주기로 하였음에도 이를 이행하지 아니하여 청구법인이 실제 공사에 착공하지 못한 정당한 사유가 있을 뿐 아니라 이는 신의성실의 원칙에도 위배되므로 이건 토지는 건축중인 건축물의 부속토지로 보아 1995년도 종합토지세는 별도합산 과세하여야 한다고 주장하고 있다. 살피건대, 구지방세법 제234조의15제2항 및 제3항과 구지방세법시행령 제194조의14제1항에 의하면 건축중인 건물을 포함한 건축물의 부속토지는 별도합산과세 대상토지로 규정하고 있으며, 여기에서 ‘건축중인 건물’이라 함은 과세기준일 현재 공사에 착공한 경우만을 말하고 그 착공에 필요한 준비작업을 하고 있는 경우까지 포함한다고 볼 수 없으며, 과세기준일 현재 착공을 하지 못한 정당한 사유가 있다 하더라도 건축중인 건축물의 부속토지에 해당된다고 볼 수 없다(대법원판결 95누7857, 1995.9.26.)할 것인 바, 청구법인이 1994.12.8. 처분청으로부터 건축허가를 받아 당일 착공신고를 한 사실은 인정되나 이는 건축착공에 필요한 준비작업일 뿐, 1996.1.26. 현재까지 사실상 공사에 착공하지 아니한 채 나대지 상태로 두고 있는 사실이 처분청 세무담당공무원(지방세무서기보 ㅇㅇㅇ)의 현지출장복명서에서 확인되고 있는 이상, 공사에 착공하지 못한 정당한 사유가 있었는지의 여부에 불구하고 처분청이 이건 토지를 건축중인 건축물의 부속토지에 해당되지 않는다고 보아 종합합산 과세한 처분은 적법하다 하겠으며, 또한 청구법인이 제시한 대법원판례(93누4991, 1993.12.24.)는 처분청이 행정청의 위치에서 착공 금지지시를 하였음에도 건축중이 아니라는 이유로 중과세한 처분은 금반언 또는 신의성실의 원칙에 위배된다는 내용의 판례로서 이건 심사청구의 경우, 체비지 공매안내서에는 이건 토지위의 지장물을 시책임하에 정리해 주도록 되어 있으나 실제 이건 토지 매매계약서의 계약약정조항 제6조에는 “갑(ㅇㅇ시)은 본계약의 명도에 관한 것과 토지활용에 따른 관계법률 등의 규제사항 및 도시계획사항에 대하여 책임을 지지 않는다”라고 규정하고 있는 것으로 보아 ㅇㅇ시장에게 이건 토지위의 지장물 철거의무가 있는지 여부가 불분명할 뿐 아니라, 설령 ㅇㅇ시장에게 지장물 철거의무가 있다 하더라도 구세인 종합토지세 부과권자인 ㅇㅇ구청장은 이건 토지 매도자인 ㅇㅇ시장과는 그 법인격이 다르다 하겠으므로 금반언 또는 신의성실의 원칙이 적용될 여지가 없고, 또한 ㅇㅇ시장이 체비지 등을 매각한 행위는 행정처분청으로서의 위치가 아닌 사법에 의한 당사자간의 매매계약으로 보아야 하므로 당사자간의 의무불이행에 대하여는 별도의 쟁송절차에 따라 이를 다툴 수 있다 하겠으나, 이와는 별개인 이건 종합토지세 부과처분의 적부를 다툴 수는 없다 하겠으므로 처분청이 1995년도 종합토지세 과세기준일 현재 건축공사에 착공하지 아니한 이건 토지에 대한 종합토지세를 종합합산 과세한 처분은 적법하다고 판단된다. 따라서 청구법인의 주장은 이유가 없다고 인정되므로 지방세법 제58조제5항의 규정에 의하여 주문과 같이 결정한다.
1996. 9. 24. 내 무 부 장 관