사실상 도로에 편입된 토지가 종합토지세 비과세대상이 되는 사도에 해당하는지 여부(경정)

[주 문] 처분청이 1994.10.17 청구법인에게 부과고지한 종합토지세 598,660,800원, 도시계획세 79,195,420원, 교육세 119,732,160원, 합계 793,588,380원은 당초 적용한 대지면적(11,282.7㎡)에서 사도로 사용되는 대지면적 431.8㎡를 제외하여 산출한 세액으로 이를 경정한다.

[이 유]

1. 원처분의 요지 처분청은 청구법인이 1994년도 종합토지세 과세기준일(1994.6.1) 현재 소유하고 있는 ㅇㅇ시 ㅇㅇ구 ㅇㅇ로 ㅇ가 ㅇㅇ번지 토지 11,282.7㎡(이하 “이건 토지”라 한다)에 대하여 지방세법 제234조의16제2항의 세율을 적용하여 산출한 종합토지세 598,660,800원, 도시계획세 75,195,420원, 교육세 119,732,160원, 합계 793,588,380원을 1994.10.17 부과고지하였다.

2. 청구의 취지 및 이유 청구법인은 이건 토지중 사실상 사도로 사용되고 있는 토지(431.8㎡, 이하 “청구토지”라 한다)는 도로의 형태를 갖추고 서울시 소유의 인도에 편입되어 사실상 일반인의 자유로운 통행에 제공되고 있는 사도로서 처분청에서 1993.8.20.부터 같은해 11.30.까지 보도블럭을 교체하였을 뿐만 아니라, 청구토지상에 설치된 공중전화 시설물과 지하매설물(전기, 전화, 도시가스 등)에 대한 도로점용료를 징수하는 등 도로로 관리해 오고 있으며, 또한 1994.2.1. 청구토지에 대하여 종합토지세 비과세대상여부를 내무부에 질의한 결과, 1994.2.22. 내무부에서 종합토지세가 비과세되는 사도에 해당한다고 유권해석을 내린 바 있을 뿐만 아니라, 대법원판례(1993.4.23, ‘92누9456)에서도 사도법에 의한 사도뿐만이 아니라 토지소유자가 설치한 사도라고 하더라도 일반인의 통행에 아무런 제약을 가하지 않고 실제로 불특정다수인의 통행에 이용되고 있다면 그러한 사도 역시 종합토지세 비과세대상에 해당된다고 판시하고 있음에도 건축법 등을 결부시켜 건축허가시 도로 경계선에서 일정한 거리를 후퇴하여 건축하도록 허가된 건축물의 부속토지(대지안의 공지)에 해당된다고 하여 청구토지에 대하여 종합토지세 등을 비과세하지 않고 부과고지한 처분은 부당하다고 주장하면서 이건 부과처분의 취소를 구하였다.

3. 우리부의 판단 이건 심사청구는 건축허가시 도로경계선에서 일정한 거리를 후퇴하여 건축하도록 허가되어 사실상 도로에 편입된 토지가 종합토지세 비과세대상이 되는 사도에 해당하는지 여부에 관한 다툼이라 하겠으므로

• 가. 먼저 관계법령의 규정을 살펴보면 지방세법 제234조의12에서 “다음 각호에 규정하는 토지(생략)에 대하여는 종합토지세를 부과하지 아니한다(단서생략)”라고 규정하고, 그 제6호에서 “대통령령으로 정하는 도로... ”라고 규정한 다음, 같은법시행령 제194조의7제1호에서 “도로: 도로법에 의한 도로와 기타 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도”라고 규정하고 있다.
• 나. 다음으로 청구법인의 경우에 대하여 살펴보면 처분청은 청구법인이 1994년도 종합토지세 과세기준일 현재 소유하고 있는 이건 토지에 대하여 종합토지세 등을 부과고지한 사실은 제출된 관계증빙자료에서 알 수 있다. 그런데 청구법인은 이건 토지중 사실상 일반인의 자유로운 통행에 제공되고 있는 청구토지에 대하여 종합토지세를 비과세하여야 함에도 부과고지한 처분은 부당하다고 주장하고 있는 반면, 처분청은 청구토지가 건축허가시 도로 경계선으로부터 일정한 거리를 후퇴하여 건축하도록 허가된 건축대지면적내의 토지(대지안의 공지)로서 청구법인의 직원 및 내방고객이 주로 이용하고 부수적으로 일반인의 통행에 제공되고 있을 뿐 주목적이 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 설치된 사도에 해당되지 아니한다고 주장하고 있다. 살피건대, 지방세법 제234조의12 및 같은법시행령 제194조의7제1호에 의하면 종합토지세가 비과세되는 도로라 함은 도로법에 의한 도로와 기타 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도를 말한다고 규정하고 있고, 동규정에서의 종합토지세가 비과세되는 “일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도라 함은 사도법 제4조에 의한 허가를 받아 개설된 사도에 한정되는 것이 아니고, 또 처음부터 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설된 사도는 물론 사도의 소유자가 당초 특정한 용도에 제공할 목적에 설치한 사도라 하더라도 그 이용실태, 공도에의 연결상황, 주위의 택지의 상황 등 제반사정에 비추어 사도의 소유자가 일반인의 통행에 아무런 제약을 가하고 있지 않고 있으며 실제로도 널리 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있다면 이러한 사도 역시 이에 포함된다”(대법원 1993.4.23 판결, 92누9456)고 할 것인 바, 청구법인이 사도라고 주장하는 청구토지의 경우 도시의 미관, 다중집합에 따른 안전사고예방 등을 위하여 건축허가시 도로경계선에서 일정한 거리를 후퇴하여 건축하도록 허가된 대지안의 공지로서 조경수가 식재된 화단밖에 있으면서 접속된 주변인도와 같이 청구법인이 설치한 은행을 이용하는 사람과 이건 토지 주변을 통행하는 불특정다수인의 통행에 아무런 제약이 없이 사실상 인도로 제공되고 있는 사실이 현황측량성과도 등 제출된 자료에 의하여 입증되고 있어, 청구토지(431.8㎡)는 종합토지세가 비과세되는 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설된 사도에 해당된다 하겠으므로 처분청에서 이건 토지중 사도로 사용되는 부분에 대하여 종합토지세 등을 부과고지한 처분은 부당하다고 하겠다. 따라서 청구법인의 주장은 이유가 있다고 인정되므로 지방세법 제58조제5항의 규정에 의하여 주문과 같이 결정한다.

1995. 8. 29. 내 무 부 장 관